李濬勳／疫情中姍姍來遲的WHO：如何課責失職的國際組織？

隨著2019新型冠狀病毒疾病（COVID-19）的爆發，全世界現今籠罩在濃厚的末日感之下。台灣於去年12月31日通知世界衛生組織（WHO）該病毒可能會人傳人，卻得不到WHO正面回應。遲至今年3月11日，WHO才宣布疫情已構成全球大流行（pandemic）。

WHO於這場傳染病災難中的應變能力受到全球垢病，認為其反應力不足、為中國背書。而截至4月7日為止，全球感染肺炎的人數已經突破了137萬人，WHO究竟有沒有可能被究責呢？本文欲透過現今國際法上的司法體制，說明為何WHO無法被究責，並且於文後提出可能之建議。

國際組織的法律義務

國際法學者Jan Klabbers曾提過，國際組織的功能主要有二：其一是管理國際公眾事務；其二是提供政策討論之場域。

國際組織是透過國家授權的方式所成立——國家透過締結條約，將若干權力賦予國際組織，而該國際組織便只得就其授權範圍內的事項著力。例如《聯合國憲章》就授權聯合國可派出維和部隊維持國際和平與安全；世界貿易組織爭端解決小組，在授權下可以裁決會員國之間的貿易爭端；又例如WHO在授權範圍內，可以增進全球衛生資訊分享以及適當分配衛生資源。

在如此前提下，要知道國際組織有沒有違反國際法規範的義務，要先從其組織條約找起。而WHO之授權就規定在《世界衛生組織憲章》（Constitution of the World Health Organization）之中。

再者，國際組織是一個由數個國家合意形成的組織，真正行動的人是該組織中的代表，也就是秘書長譚德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）。秘書長得在其職務範圍內行動，而且其行為與決定可以被認為是國際組織之行為。但由於本文不討論秘書長個人責任問題，因此在這裡便不多說明秘書長的內部責任與可行之程序。

現今國際司法機構的缺陷

總的來說，目前只有非常少數的國際司法機構可以管轄國際組織的失職行為。從聯合國系統中的國際法院來看，《國際法院規約》第34條規定，只有國家能於國際法院中提訴和應訴。換句話說，個人、國際組織、公司等其他「非國家」的主體都不能在國際法院中提訴應訴。

前南斯拉夫曾在1990年代，對北大西洋公約組織於境內轟炸一事提出告訴，但由於國際法院不能受理北大西洋公約組織做為訴訟主體，因此當時前南斯拉夫便需要分別向9個公約國提起告訴。除非修改《國際法院規約》，否則國際法院就是無法管轄與國際組織有關的訴訟。

不過，國際司法機構相當破碎，每個國際司法機構都有自己的授權組織條約，因此每個機構的管轄權限以及適用法律都是不相同的。但就現況而言，沒有任何國際司法機構可對WHO所引起之爭端進行管轄。

雖然說歐洲法院可以對歐盟進行管轄，然而這是較特殊的規定，該法院也只能針對歐盟進行管轄，而非開放所有國際組織都可以做為訴訟主體，因此適用上有其地域性的限制。

若以個人責任來說，聯合國行政法庭尚可能管轄聯合國秘書處內的員工。就WHO而言，秘書長可以懲處轄下員工失職行為，若有爭議則可以進一步提交聯合國行政法院。但若秘書長失職，責任可能回到提名的執行委員會以及同意任命的世界衛生大會，也就是會員國本身。

那麼，若在國內法院對這些違法的國際組織提起訴訟呢？答案也是否定。原因在於，根據民事訴訟相關的一般法律原則，訴訟必須由被告的所在地管轄，而國際組織通常會與地主國簽訂條約設置其組織總部，而該條約泰半都會設下國際組織職務豁免的條款，也因此國內法院對於國際組織怠職一事，似乎也無法著墨。

國際仲裁對國際組織的怠職一事，可能也著力有限。國際仲裁通常需透過雙方當事人的協議提交爭端，而協議通常會於爭端發生前即簽訂，例如透過雙方契約約定。然而WHO一事已然發生，要WHO承認自己有瑕疵而另外協議，再將爭端提交到仲裁，可能會受限於國際現實而無法成立。

最後，國際刑事法院可能得以管轄並處理一些重大的人權侵害問題。然而必須是該國際組織之代表人犯下了人權重大罪行，國際刑事法院才得以介入個人犯罪行為。但國際刑事法院目前只得就違反人道罪、種族滅絕罪、侵略罪以及戰爭罪四項罪名進行管轄，且殊難想像國際組織在會員國的監督之下會犯下如此重大之罪行。

由國家承擔國際組織責任？

由於無法透過司法機構處理國際組織違法行為，因而有國際法學者提出：應該追根溯源，找會員國承擔國際組織的違法責任。會員國是國際組織成立的根源，而國際組織的行為也都是透過會員國的投票、決議或任命官員等方式執行，因此在無法課責國際組織責任時，找會員國負責似乎也是可行的方式，如此一來，也可以減少國家透過國際組織之行為來脫避國家責任的可能性。

雖然在理論上看似可行，然而於現實層面上，光是想像如何設計會員國課責制度，就足以讓這個想法胎死腹中，或許交由聯合國國際法委員會起草仍有可能，但也需考慮後續國際實踐是否會讓此制度繼續發展。不過此制度若存在，將與國際法中逐漸承認「國際組織擁有獨立的法人格」之實踐相違背。

透過政治責任課責國際組織？

若WHO之失職難以構成法律責任，或沒有司法機構得以對付這項怠職，那麼國際政治責任或許為一可行之路。會員國可以透過減少提供預算、更換秘書長、重新調整組織人事結構等方式，做為追究WHO政治責任之方式，也較可即時反應責任歸屬的問題。

然而，政治責任的機制也有其缺失。由於政治責任容易落入人為恣章操作，也難以預估其課責力度大小，若處置結果不一致，國際組織與國際法的穩定性可能因而受到破壞。因此，長久之計來說，仍然應以「修改國際法實踐」為中心考量。

修法立法仍是可行之路

國際法學者Martti Koskenniemi曾說過，「國際社會法治化」對國家而言是有利的，因為它提供了國家之間的整體生活利益，例如法規明確可期待，同時也不忽略各國的自身利益。

他曾提出一個例子說明，國際法上「領土完整性」與「民族自決」兩大原則本質上是衝突的。國際法支持國家為了維護國土的完整性，而不容領土被其他政治實體掠奪；然而，國際法也支持各民族有自己決定自己未來的權利，若有必要甚至可以宣布獨立。在這樣的衝突下，民族自決權便延伸出了其限制，只有在外部自決權行使的情況下，才能宣布國家獨立。

國際法在應對突發狀況時，由於其本質上的限制，沒有辦法及時應對，並且由於談判、國家實踐、立法過程冗長，也常常導致國際法與真實社會之落差。然而，國際法仍然有其必要性。對國家而言，國際法的存在是一個雙贏的結果，因為它向國家提供國際社會將來的可預期發展，並且也汲取了各國的利益於其中。因此任何一個國家都不應該、也幾乎無法放棄國際法的存在。

WHO在重大疫情中姍姍來遲，也證明了國際法將國際組織之責任加速修法或立法的需求。或許國際法修法在國際政治上前所未見，然而就立法而言，仍然有其可能性。

另外，透過成立新司法機構對國際組織課責或許不失為一個方法。成立新的外部第三方監督國際組織責任之司法機構，是否有可能？若從國家功利主義角度出發，國家授權國際組織後，便不願意再為其承擔責任，透過國際法學理承認其獨立人格，因此國家應該不會拒絕國際組織責任的存在。也因此，成立這樣的機構無損國家利益。

若是認為國家可以透過授權的方式將責任轉嫁給國際組織，國家應該也不會反對成立這樣的機構。但這裡所謂「不會反對」，並不代表國家「會贊成」。贊成與否將涉及國際政治風向，也會與當時的國家利益、國際現實，以及國際社會整體氛圍有關。

上面這些討論，只能說明第三方監督於國家「無害」。但成立第三方外部監督，是否對國家「有利」從而讓國家主動地想成立此機制，在國際社會現實主義與國家保護主義起頭的現況下，加上新機制可能產生的各種成本，有太多不確定性影響，因此實踐上仍有相當難度。

參考資料

1. 吳建輝，國際組織之可課責性——以世界衛生組織與其H1N1新流感決策為例 (2012)。
2. August Reinisch, Securing the Accountability of International Organizations (2001).
3. Jan Klabbers, Two Concepts of International Organization (2005).
4. Jan Klabbers, Reflections on Role Responsibility: The Responsibility of International Organizations for Failing to Act (2017).
5. Ralph Wilde, Enhancing Accountability at the International Level: The Tension between International Organizations and Member State Responsibility and the Underlying Issues at Stake (2006).
6. Kibrom T. Teweldebirhan, Outsourcing Accountability: States, International Organizations and Accountability Deficit in International Law (2017).
7. Martti Koskenniemi, The Politics of International Law (2011).

　
• 文：李濬勳，美國伊利諾大學香檳校區法學博士候選人，法律白話文國際法編輯。
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