顏聚享／「分裂國家」是什麼？從朝鮮半島的和平進程談起

法律白話文 PLM 23 Jul, 2018

今年4月，朝鮮半島上兩個國家的領導人首度在停火線會面，為和平對話的進展推進了一大步。圖／美聯社

2018年世界矚目的焦點之一，就是自50年代韓戰停火至今，朝鮮半島上兩個國家的領導人首度在停火線會面，為和平對話的進展推進了一大步。今日「一個朝鮮、一個韓國」的現狀，源自二戰後的冷戰，而類似情勢也於相近時間出現在歐陸、中南半島與台海。

二戰結束後，同盟國對德、日的領土及海外屬地實施軍事佔領。德國由英美法蘇分區佔領；朝鮮半島、日本本土和台灣，則分別由美蘇分區佔領、美軍單方佔領，以及授權中華民國佔領。

韓戰與接續的冷戰，讓當年暫行的停火線和軍事佔領區的分區線，發展成不同實體分治的情勢。這些案例在國際關係的視角常被描述成「分裂的國家」（divided states），也有觀點認為這種類別能套用在台灣跟中國的關係。

不過在國際法上，一方面領土或實體的法律地位類別相當多，外觀看起來像國家而獨立存在，不必然等於這塊領土或實體具備國家地位；另一方面，「分裂」很可能無異於「分離」（secession）。

上述各實體在不同時點是否具備國家地位，仍要回歸基本規則的討論。本文將從國際法觀點，淺談常見的國家成立模式，「分離」的規則與國際實踐，並說明南北韓為何不適用「分裂」後，接著回到台灣來討論。

國家成立的幾種方式

現任澳洲籍國際法院法官James Crawford在著作《國際法上國家的形成》中，分析了數百年來世界各國對於國家形成的實踐，從中歸納規則，也對國家形成的方式進行分類。

18世紀開始，最常見的國家形成模式就是「分離獨立」，代表案例包括美國，及西班牙在中南美洲殖民地的建國模式。至於大英國協數個前殖民地，也就是加拿大、澳洲、紐西蘭和南非取得國家地位的類型，則被歸類為「權力下放」（devolution）。

各種結合型態也是新國家成立的類型，即數個主權國家或政治實體，透過簽署協議構成單一主權的國家，例如聯邦國家。

此外，Crawford也說明了透過「原始取得」（original acquisition）領土主權所建立的國家。這類國家在成立前，當地人民並未建立持續且有效存在的政治組織，而該領土也不屬於其他國家所有（或者被前主權拋棄）。在列強瓜分非洲的殖民時期前，從未被列強染指的賴比瑞亞，即為代表案例。

至於所謂「分裂國家」，該書雖專章討論了重要案例，並把東西德列於當代唯一的代表，但不認為應在法律上加以區隔，或者存在例外規則。在多數情形中，「分離獨立」就足以討論新國家從原本的主權脫離的過程。

「分離獨立」的規則與實踐

分離可以說是最常見的國家成立模式。國際社會對於分離出去的新實體是否為「國家」，以及能不能予以承認的規則與實踐，則隨著時代更替有所演變。這些基於時間而存在差異的規則，包括有效性標準、武力使用的合法性、領土完整原則和自決原則等。

在二戰結束前，拳頭大小決定國家之間的關係是公認的合法規則。國家之間不只可以建立外交關係、軍事同盟，也可以依習慣法規則發動戰爭來處理爭端。衝突告一段落後，透過和平條約來結束戰爭，處理爭端，或者進行領土的移轉，這些都是常見並受到國際法規範的行為。

從母國或者其他地位領土的「分離獨立」亦然，使用武力很常見，然而各國要判斷的是：該實體是否有效控制它所主張的領土，並建立起長久而穩固的治理狀態。如果是，各國便可予以承認；如果這種地位仍未建立起來便予以承認，幾乎等於是對該實體母國的敵意行為，承認國跟該實體母國可能會彼此宣戰或發動戰爭。法國對於1789年在英屬北美13個殖民地宣布獨立後的過急承認即為一例。

不過二戰結束、聯合國憲章出現後，除例外情況，使用或威脅使用武力不再是合法的爭端解決手段。憲章透過「領土完整原則」將主權高捧，排除了國家受到其他國家攻擊而消滅的風險。而「自決原則」在相近時期的發展，則替這個新秩序設定了洩壓閥，符合條件的特定群體仍能據此脫出母國對其領土完整的主張。

目前而言，國際法上仍無明文或發展出習慣法禁止「分離獨立」，宣布獨立乃是中性而不受國際法限制的行為。但同樣地，也沒有明確規則肯認特定群體自母國分離的權利。除非，這個群體和其所附著的領土是傳統自決權保障的範圍，也就是前殖民地或非自治領土上受到異族統治的住民。

在聯合國憲章的現代秩序下，「分離獨立」的行為如果沒有自決權的庇蔭、母國的首肯，或者母國解體的情形，實踐上不容易被國際社會接受。在這些情形中，「有效性標準」的認定不只趨向嚴格，即便滿足了，也不等於新實體就會變成國家。

這類普遍被認為有效存在，但不被視為國家的政治實體一直存在一定數量，例如阿布哈茲、索馬利蘭、北賽普勒斯、過去的車臣共和國等，而台灣也常被列在同一份清單上。

相反的，如果上面幾個情境出現，即便欠缺四要素，同樣可在事後「補正」。在近代像是剛果民主共和國、克羅埃西亞、波士尼亞與赫賽哥維納，以及東帝汶，在建國初期並不存在能夠有效控制領土和管理人民的「政府」，或者存在政府但並未有效控制其所聲索的領土，也同樣獲得國際社會普遍的承認。此外，過往規則所要求的「穩定而長久的控制」也隨之退場。

由於相關規則的演進，「有效性標準」在聯合國出現前顯然擁有更高的地位，但在現代不盡然如此。若不具備自決權的庇蔭、母國的首肯，或者母國解體的情形，國際社會70年來的實踐顯示雖然不予禁止，但幾乎不存在成功分離獨立的案例。1945年後，透過分離或因母國解體而成立的新國家，除了前蘇聯解體後成立或者恢復國家地位的數個東歐國家，以及前南斯拉夫解體後成立的新國家，就只有塞內加爾、新加坡、孟加拉、捷克與斯洛伐克、厄立垂亞及南蘇丹。

而2008年自塞爾維亞分離的科索沃，正是「母國不同意（片面獨立）」又「非前殖民地」，而「外部自決條件也未滿足」的背景下尋求獨立的當代案例。也因此，國際社會的態度兩極，因為這種情勢下對於新國家的承認若形成慣例，就可能影響整體規則發展，侵蝕了主權國家最鍾愛的「領土完整原則」。今日，科索沃累積的國家承認約莫110個。

先自日本分離的韓國，後從韓國分離的北韓

在國際法的角度，「分離獨立」便足以描述此案例。由於在「分裂」之前，朝鮮半島法律上仍為日本領土，不像「分裂」前的德國便是一個主權國家，依字義解釋也就沒有所謂「國家的分裂」。此外，當年在北緯38度線附近劃設的佔領分區和後來的停火線，都不是為了劃定「國界」，南北韓國家地位的討論，因而需回歸基本的規則——分離。

在美國和蘇聯的分區佔領下，國際社會認為位於南方的政府有效控制了南方領土，基於有效而受國際監管的大選，因而能夠合法代表新生的、單一韓國國家，自日本領土分離。聯合國大會根據於1947年指派的在韓暫時委員會的大選監督結果，於1948年通過1195（III）號決議承認韓國人民的獨立。其母國日本和各締約國在1952年生效的《舊金山和約》中再次確認了單一個韓國國家的地位。

至於位於北方的政府雖然建立時間相近，但在日本放棄朝鮮半島並承認韓國獨立時，仍受到蘇聯的控制，未符合有效性標準，並不滿足傳統的國家成立條件。由於北韓的領土地位仍屬於甫自日本分離成功的單一國家（韓國），其國家的成立本質上為「分離獨立」，除了應滿足有效性標準，其法律上的母國——南韓政府——的首肯也具有重要地位。

韓戰停火協議於1953年簽署後，佔領分界變成了內國的停火線，往後轉變成真正的國界。一方面逐步脫離蘇聯的控制，而南韓善意的實踐從70年代開始出現。北韓在1973年進入世界衛生組織，同年得到聯合國觀察員地位，南韓總統在1991年同意北韓的地位後，兩者都被納為聯合國會員，北韓的法律地位不再有爭議。