公投真的只能是一場耗費15億的「大型民調」嗎？

許伯崧 23 Nov, 2018

九合一大選在即，不僅包含縣市首長、議員等，本年度也被稱為「公投元年」。選民可在投下心有所屬的縣市首長與民代的同時，就十個公投提案表達身為公民的看法，無論是反同（雖然字面上被所屬陣營包裝為「愛家」）、挺同，或是支持、反對性平教育／同志教育，就看選民心中對台灣社會秉持什麼樣的未來想像及願景。手中的那張公投票，是履行公民參政權的實踐。

而在選前一天，知名律師呂秋遠在媒體上發表〈這次公投最重要的貢獻〉一文，指出由於《公民投票法》就公投結果「如期未制訂法律」並未定有罰則，因此，就算公投票開出來，但相關機關若未就該結果「為必要處置」，也僅有政治責任，而無相應之法律責任。

該文雖也提醒，本次公投可貴的地方在於過程中的民主思辯程序，而不在於落實與否。不過可惜的是，該文的「爆點」出現在呂秋遠律師的臉書貼文。該貼文表示，這場公投的本質於「大型民調」，更重磅耗資公帑達15億元，他並進一步認為，「經過辛苦的連署、辯論與投票後，最後得出的結果就是供政府參考之用」，於是這段轉貼文章的「引言」，進入大眾媒體場域後，成為「9案無法律效力，等同15億元的大型民調」的聳動標題。對於耗時、耗力、更是花費「人民血汗錢」的公投，竟無法律效力，人民不禁在要心中下個「慟」字大標。

公投過程中的民主思辯是可貴的資產

筆者同意民主社會有其一定的「溝通成本」，無論是立法形成、決議與過程中召開的公聽會等，都需藉由一次次與利害關係人的對話與溝通，逐漸形成或達成共識，或在衝突中取得折衝甚或妥協。而在倡議階段所需投入的有形成本，如時間、人力與金錢，皆為立法形成的成本。

以同婚公投提案來說，持正反意見的雙方在一次次的議題宣傳與論述過程，將過往顯為非多數人認識的性平教育／同志教育等議題帶入公共視野中；《聖經》的「反同觀」，究竟是來自「教義」抑或「教會傳統」，而經文的解讀在轉譯與詮釋的再現過程中，是否又夾帶或多或少的文化偏見與不明所以的刻板印象；至於同性婚姻是否會導致人倫秩序的崩壞、甚至導致與摩天輪結婚，筆者認為也開擴了人們看待議題的視角，在乏味的政策辯論與正反攻防中增添一些趣味性與想像力。至於號稱有40層皮的「陰道無菌說」，也是同婚公投議程中令人意想不到的收穫，人們因此重溫健康教育課程，也將許多科學議題藉由同婚再一次普及予大眾。這些都是公民思辯與民主對話的一環，具有不可否認的價值貢獻。

這些成果，不僅在電視、電子或社群媒體而已，公投議題更是進入日常視野，在公共生活中除了衷情哪一黨的參選人外，更可以與親友討論公投議題。或許攻城掠地說服親友就自己認同的價值投下一票，但也或許在議題的宣傳中，一次次目睹「反知識」的文宣如何像病毒般流竄、滲透，甚至惡毒的攻訐同志社群卻假以「愛家」好意，這些過程中所受的傷——如愛家背後的想像，是透過否定、消除同志生存價值而來——很遺憾的，這也是公共對話與深化民主背後所必須付出的「代價」。

真的只有政治責任，沒有法律責任？

以本年公投十案的性質來看，僅第16案「以核養綠」屬法律之複決，在公投票開完後，如結果為通過，依據《公投法》第30條第1項，該案所主張需於公告後第3日即生效，即《電業法》第95條之1將失效。

而眾所矚目的同婚公投，有屬「立法原則之創制」（第10、12、14、15案）、有屬「重大政策之複決」（第11案，適齡性平教育），而立法原則之創制提案一旦通過，依據《公投法》第30條2項，行政院、或縣市政府需於3個月內提案，並送立法院、議會於下一會期休會前完成審議程序。然查《公投法》的確未就「未如期完成」定有罰則，因此，乍看下似乎令人們心生「去投又怎樣」「沒用啦」的感覺，甚而減損公民投票之意願。

公投結果出爐，依照《公投法》第30條之規定，課予相關部門需於3個月內研擬相關法律送進立法院的「義務」，倘若相關部門未如期送進立法院，除了立法院於院會期間得質詢相關部門主管外，監察院亦得依照《監察法》第24條對相關部門提出糾正案，若仍未於2個月內將改善與處置之事實答復監察院，監察院得質問之。因此不是沒有「罰則」，就沒有守法義務，更別說還有前述相關法律機制要面對。

比方說，依照《公投法》第30條4項規定，立法機關不得變更經創制之立法原則，意思就是說，若公投結果是「修民法」保障同性婚姻，立法院不得以「立專法」之形式保障，且於實施後2年內不得修正或廢止，因此對於立法權仍有相當的法律上拘束力，而非如呂律師所說除了立刻生效的以外，其他都只是民意參考。

是以，呂秋遠的文章有一嚴重出入，針對公投結果，立法或行政機關可以選擇怠惰不做事，實則因現實上較少強力監督執行的機制，才會產生可以維持現狀，money for nothing的誤解；換言之，若行政機關選擇要做，就只能依照公投結果，因此公投並非是無拘束力的大型民意調查。

不投票，就真的你的民意不是你的民意

在民主國家，法律責任是底線，而罔顧至少495萬張公投票、未能擔起政治責任的民選政府將遭受人民的質疑，甚至那樣的「漠視民意」政治作為，會成為下一次選舉的「相罵本」，反噬執政的正當性。

真正棘手的或許是，一旦挺同、反同提案皆通過，屆時立法機關面對這樣的矛盾，該採何作為？中選會主委陳英鈐曾指出，因兩案皆具有法律效果，恐怕需再聲請大法官釋憲。就此看來，「無法律效果的大型民調」之說，或許言過其實。

必須強調的是，無論「無法律效果，僅為大型民調」是否為呂秋遠撰文的本意，但需提醒，一旦這樣的觀點被標舉、被鼓勵甚或被消極不同意領取公投票的話，那將使民主思辯的最後一哩路受阻，讓游移公投議題的中間選民無所適從，甚而放棄投票的權利。

若「投了也是白投」成為行為指導方針的話，不僅會減損選民的政治效能感（選民可以影響政治決策的主觀感受），也會令選民對現有體制失去信任而扼殺民主。走不完的最後一哩路，將成為民主的破口，不得不慎。