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幽靈人口不幽靈——徒勞無功的虛偽遷徙戶籍投票罪

戶籍與實際居住地不同的情況已越來越普遍。高雄市長候選人韓國瑜就呼籲「北漂青年」返...
戶籍與實際居住地不同的情況已越來越普遍。高雄市長候選人韓國瑜就呼籲「北漂青年」返鄉支持自己。 圖/路透社

距離九合一地方大選不到十天,加上十件併案公投,如何在選前搶到車票,順利回鄉投票,成為諸多遊子或北漂青年關心的事情。但有些人為了支持某地方候選人,在選前遷戶口到該地來取得選舉權,看在檢察官的眼裡,就成了惱人的問題。

一直以來最高法院認為這些人實際上不住在這裡,是「幽靈人口」。若論以刑事責任,這種案件被告一次就是好幾十人、百人,讓地檢署不勝其擾。反過來說,像「北漂青年」平時沒住在老家,選前返鄉投票都能被允許,為何「幽靈人口」卻要被罰呢?

幽靈人口的處罰依據與起源

台灣的選舉人名冊編纂打從1980年代以來,就是直接使用戶籍資料,戶政機關幾乎不會實際查核設籍者有無實際居住,也因此只要民眾變更戶籍,就能直接取得投票權。在許多選舉人僅有數百人或是不到百人的小區域,即會打亂對手原本在選區內的布局。

1990年代後期,他方候選人遂認為針對這種選舉手法,應成立刑法第146條「詐術妨害投票結果正確罪」所稱的「以詐術或其他非法之方法,使投票發生不正確之結果或變造投票之結果」。最高法院也認為這種狀況是「選舉奧步」,應具有可罰性:

若虛偽遷入戶籍,實際上未居住於該處,目的在符合公職人員選舉罷免法繼續居住四個月以上之規定,而投票予某一候選人,並進而投票,在事證已明之情況下,若仍認不構成刑法第一百四十六條之妨害投票正確罪,則法律豈非流於具文,且昧於社會事實。況其本未住於該選舉區,為投票予某一候選人之目的,將戶籍虛偽遷入,姑不論其最後投票予何候選人,就該選區之整體投票結果,其投票數,亦必然發生不正確結果,是亦難以此認不構成刑法第一百四十六條之妨害投票正確罪。1

然而當初刑法146條設置時要處罰的對象,與其說是選舉人自己,不如說是要針對他人冒領選票、選務人員偽造計票的行為,也就是俗稱的「做票」。例如「冒名投票」,選舉人明明沒有領票,別人卻幫他領,然後圈選某候選人;或是「重複投票」,選舉人明明已經投過了,卻由自己或是別人再領一次,投給特定候選人;還有「混入額外選票」,就是明明選區只有100人,卻被人丟入第101張票;甚至更直接的「黑箱計票」,於計票時突然一片黑暗,由選務人員來幫某特定候選人多加票。

最高法院認為刑法第146條的立法目的應包含「所有的選舉舞弊情形」,條文並沒有列舉哪些行為應該被處罰,且實際上舞弊手段太多,本來就無法窮盡列舉,所以才會概括寫成「以詐術或其他非法之方法」。既然如此,有些人遷徙戶籍但實際上並未居住,企圖以此取得投票權的手段若認為是屬於是「詐術」或「非法」,就可引用本條來處罰,由此成為「幽靈人口」入罪化的起源。

台灣的選舉人名冊編纂打從1980年代以來,就是直接使用戶籍資料,戶政機關幾乎不會...
台灣的選舉人名冊編纂打從1980年代以來,就是直接使用戶籍資料,戶政機關幾乎不會實際查核設籍者有無實際居住。 圖/路透社

為了選舉而遷徙戶籍有什麼錯?

什麼樣的選舉手法是「奧步」,往往是高度政治的問題。比方說,不准賄選買票算是候選人間都有的共識,因為不容許選舉權的行使與金錢利益有直接的對價關係。要求選民「配票」,或進一步的操作「棄保」某候選人等等,到底是合理的選舉手段還是「奧步」,就沒有定見。

如果認為這仍是選民自由意志的行使,所以不具有可罰性,為何法院在選民為了支持某候選人,將戶籍遷徙到特定選區取得投票權的行為,在未證明背後有該候選人有給予金錢對價時,仍然認為要被處罰?原因是,

最高法院認為有實際居住事實的選民,才能合法擁有選舉權,否則就會影響「選舉結果的正確性」。

而實際上,戶籍與實際居住地不同的情況已越來越普遍。例如本次地方選舉中,高雄市長候選人韓國瑜就呼籲「北漂青年」返鄉支持自己;刑法第146條在2006年修正時,立法委員黃健庭也指出台灣有800多萬人不居住在戶籍地等2。但戶政機關從來沒有要求這些人基於工作、求學等原因離鄉背井時,必須把戶籍遷到實際居住地,也不認為這些人漠視戶籍掛在原址的作法會涉及刑事責任。

選舉人名冊依照戶政資料編纂時,不管是選委會、戶政機關、地檢署、最高法院也好,從來沒人敢說要處罰。即使這種「籍在人不在」的狀況,也會影響最高法院口中「選舉結果的正確性」。

進一步來說,刑法第146條修正後,僅處罰「遷徙戶籍到非實際居住地」的行為,而不處罰像是北漂青年此種「不將戶籍遷離實際居住地」的不作為。

還有一些民眾為了讓子女跨區就讀好學校,而將子女戶籍掛到親戚家中;為了取得較低的地價稅率,將自己的戶籍放到空屋中,來取得自用住宅證明;為了取得某些縣市的生育補助、教育補助、老年補助等等社會福利,將戶籍遷到該處;還有為了讓所得稅繳少一點而遷徙戶籍。

若以「幽靈人口罪」之同樣概念出發,前述「遷徙戶籍」的各種行為,難道不會被認為是「詐術取得子女就學權」「詐術騙取較低稅率」「詐術騙取社會補助」「詐術灌水所得稅扣除額」嗎?難道不會被認為可能涉及偽造文書罪章的使公務員登載不實罪或行使罪、稅捐稽徵法的逃漏稅捐罪嗎?

還是說只有在選舉的時候,遷徙戶籍到非實際居住地的行為是詐術,其他時候就不是詐術?為了學區就學權、社會補助、減稅遷徙戶口就是合理,為了選舉權就罪該萬死嗎?更不要說,過往各地方政府還不乏祭出社會福利,鼓勵民眾將戶口遷入,以求自己從鄉鎮升格為縣轄市、從縣升格為直轄市的例子。如果該地戶政機關在處理設籍時,沒有查核民眾是否有居住事實就允許設籍,經辦人員是否也該成立公務員登載不實罪?

甚至,有些政治人物為了參選某地首長、民代,將戶籍在選前特別遷到該處,選委會或地檢署,可曾去統計過這些候選人到底有沒有住在戶籍地?如果幽靈選舉人可罰,幽靈候選人是否更應該被罰?3

「幽靈人口罪」對於社會上普遍「籍在人不在」的狀況,幾乎毫無抑制的作用。圖為201...
「幽靈人口罪」對於社會上普遍「籍在人不在」的狀況,幾乎毫無抑制的作用。圖為2016年總統大選。 圖/路透社

北漂青年難道不是幽靈人口?

只是,「幽靈人口罪」對於社會上普遍「籍在人不在」的狀況,幾乎毫無抑制的作用,自然也無法避免這種狀況會影響「選舉正確性」。向來轄區內幽靈人口眾多的澎湖地方法院早年就曾質疑過:

有人戶籍並未遷移,但實際已遠離戶籍地在他鄉落地生根,其長年累月並未在戶籍地繼續居住,惟亦擁有戶籍地選區之投票權,選舉當日返鄉投票,對於當地選情是否亦造成不正確之結果,如以是否繼續居住為對於影響投票正確性結果為惟一考量,則此等戶籍未變而在他鄉生活者,是否亦違反同前規定,而有刑法第一百四十六條之適用?4

刑法第146條在2007年修正時,為了避免最高法院所謂「籍在人不在」就該被處罰的暴衝見解,而產生前述澎湖地方法院的疑慮,於是將處罰幽靈人口的範圍限縮在「以虛偽遷徙戶籍取得投票權而為投票者」。

不過這並沒有解決數百萬人「籍在人不在」的實際狀況。我認為,無論是以勞健保等保險紀錄或就學紀錄,來認定民眾實際居住地,並以此為依據來更正選舉人名冊;或是允許這些不居在戶籍的民眾,可以取得工作地、就學地、實際居住地的選籍,加入當地的選舉人名冊,才能根本解決因為「籍在人不在」而影響「選舉結果正確」的現象。

幽靈人口罪:徒勞無功的立法

幽靈人口罪的出現,是候選人間為避免對手找親友團設籍灌票所達成的一種共識,但最高法院在個案上不質疑這是政治問題,而在交由立法院討論、形成應否處罰的共識之前,就直接以判決承認可用刑法第146條來處罰,最終達成入罪化的結果,實屬多管閒事。

立法目的想要達到「選舉正確結果」,但在現在這個「籍在人不在」已是常態的狀況下,可說是根本不存在。甚至離鄉背井者達到數百萬人的時候,選舉結果本來就不正確了,就算地檢署在個案上抓了幾十個、幾百個被告,法院通通判決有罪,也是杯水車薪,無法從根本解決問題。

那麼,為何不直接將選舉人名冊之編纂放棄綁戶籍,而是直接以民眾投保、工作、就學等紀錄來實際認定?原因不外乎是選舉機關欠缺人力,上至中選會、下至縣市選委會,根本沒有人力去一一查核高達千萬的選舉人是不是真正居住在當地。

人力成本的限制造成的行政怠惰,使得「幽靈人口罪」的存在,除了在選舉前讓檢察官勞心勞力,地方小選區的候選人容易佈樁外,對於全國規模性「籍在人不在」會影響「選舉結果正確性」的現象,根本徒勞無功。

立法目的想要達到「選舉正確結果」,但在現在這個「籍在人不在」已是常態的狀況下,可...
立法目的想要達到「選舉正確結果」,但在現在這個「籍在人不在」已是常態的狀況下,可說是根本不存在。 圖/路透社

  • 最高法院89年度台上字第938號刑事判決。
  • 立法院公報,第96卷,第12期,委員會紀錄,頁262。
  • 陳朝政,不在籍投票法律爭議之反思與建議,政策研究學報,第11期,頁183-206,2011年。
  • 台灣澎湖地方法院91年度訴字第54號刑事判決。

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