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只有站在修憲的高度,蔡政府才能拿回話語權

圖/聯合報系資料照
圖/聯合報系資料照

九合一敗選以來民進黨雖然著手進行「球隊重建」的工程,但是不論是在人事佈局、權力運作、政策執行上似乎已經陷入了流沙瓶頸中;不僅沒有挽回民調的反餽,反而呈現無感無力的停擺狀態。

蔡英文總統雖然仿效羅斯福的爐邊講話風格,試圖以「迴廊講話」作為新的政治溝通模式,但是在民粹政治與網紅盛行的浪潮下,民眾愛看的是娛樂效果十足的話術,即便內容多為信口開河的政策春藥居多,卻更加顯現小英的零距離互動欲振乏力、乏人問津。

以憲改議題找回話語權

民進黨目前的權力佈局仍以維繫小英的連任之路為前提,在團結的訴求下,人事佈局自然不會有大破大立或壯士斷腕的決心,與輿論期待存在巨大落差。權力結構的既得利益者自然會將民進黨未來與小英綁在一起,但在欠缺政治手腕的情形下,端出的「綠白合作」非但未獲言論市場的青睞,反而被柯文哲玩弄於掌股之間、頓失高度。

此外,由於改革的打擊面過廣,導致社會反噬與保守勢力的集結也是民進黨大敗主因,未來一年政府施政其實是提早進入「看守」狀態。最為重要的是,選舉大敗以來,蔡英文迄今仍沒有告訴人民,在2020年總統大選前,她究竟要把台灣帶往何方。

直白說,目前的政治氛圍其實與2014年國民黨大敗十分接近,總統出現領導能力的危機,政府出現看守不作為的狀態,在下次總統大選的零和遊戲完成之前,民意低迷的執政黨業已進入籃球比賽的「垃圾時間」。

作為一個小國,在面對美中爭鋒或中國對台的積極作為時,台灣未必有太多主動出擊的籌碼,但是面對目前的政治亂象,民進黨仍有資源與能量加以作為;特別是掌握了立法院的多數。如何化被動為主動,找回政治節奏的話語權才是民進黨的當務之急。坦率地說,縱使明年仍然面臨政黨輪替的風險,但是民進黨執政若能為台灣留下關鍵的政治公共財,這個政黨未來仍然大有可為。

找回話語權的鑰匙就是「憲改」議題,因為制度面的問題,才是台灣政治運作的基本限制,雙首長制顯然是關鍵所在。

藍綠都需面對的雙首長制問題

如果政府體制的運作,是建立在人的不確定因素或是權責不清的基礎上,這樣的政治制度,本身便不具備「善治」條件。除了戴高樂或李登輝這類強人外,沒有幾個國家能夠在雙首長之下擁有穩定的政治秩序與政策產出。這套制度假設總統必須是魅力型領袖,不僅手握行政權,同時也能掌控國會與黨機器,因此行政院長才能成為其內政的完美執行長。

換言之,總統若不是強人性格,只能透過後天的制度補強彌平政治斷層,明明擁有國會多數還需總統自我進行角色分工,兼任黨主席或是成立府院黨幾人小組,就成為馬英九與蔡英文執政時期的常態。

由於蔡英文本身不願意介入權力分配的過程,代理人模式無形之間也稀釋自己在黨務上的功能,也讓嫡系在權力運作中享有極為不對稱的政治資本,「委託—代理」的道德風險不斷出現。另一方面,行政與立法不同黨的危機在台灣依舊無解,「藍綠共治」的憲政慣例始終無法建立,因為當上總統的人豈願意與敵對政黨進行權力共享?就算行政院長是自己同黨同志,也難逃「總統有權無責,閣揆有責無權」的惡性循環。

雙首長制的問題影響台灣政局多年,藍綠政黨執政時都深受其苦,進行根本性的變革已是必要之舉。因此,民進黨憲改的上策就是應該運用自身在立法院的席次多數,推動以內閣制作為主要方向的憲政工程。因為就制度的正當性而言,內閣制不僅符合責任政治與民意政治的價值,在倒閣與解散國會的機制下,更不會產生因政策立場不同而來的政治僵局。直言之,權責不清、欠缺民意基礎與政治對抗都是台灣當下政治的亂源。為了兼顧總統此一「國族主義建構」的意義,可將其職務調整為最小化權力的象徵並採全民直選。

如果直接改內閣制的成本過高,民進黨可將修改閣揆同意權作為未來實行內閣制的初始條件,尊重國會的政治現實與新民意本是內閣制的構成要件,雖然在現行制度下總統無須對立法院負責,但恢復立院的閣揆同意權其實就是透過制度削弱總統獨大的權力,並且為建立「聯合內閣」或「藍綠共治」創造憲政慣例的條件,這應該屬於民進黨修憲的「中策」。

修憲議題帶給柯文哲的挑戰

排除制度正當性的應然面,民進黨推動內閣制也有強烈的權力實然面考量。柯文哲韓國瑜或公投法現象的出現,也意味對於政黨政治的衝擊與挑戰。然而政黨政治然是民主政治運作的前提,政黨仍有不可取代的功能,唯有強化國會的權力才能改變目前政黨失靈的現象,特別是目前的選舉制度已將區域立委派系化或議員化的趨勢,在前述朝內閣制修憲的配套中,也應該考慮將選舉制度由「並立制」修改為「聯立制」,或考慮在現有制度增加不分區的席次。前者主要顧及小黨存在的意義,後者則是期盼成為建立內造政黨與影子內閣的動力。

平心而論,因為政黨政治是內閣制的基礎,這也對左右逢源試圖以「鬆散政黨聯盟」累積未來政治資本的柯文哲形成壓力,使其必須在組黨議題上鬆口。然而,反建制與去政黨其實是柯文哲崛起的關鍵,當柯文哲也必須進入政黨政治的規範時,他將成為另一種建制化的保守象徵。

如果內閣制修憲的邏輯被視為革命,遭致在野黨與輿論反對,民進黨仍可在雙首長制的現狀中推動下策,亦即將總統選舉制度改為與法國相同的「兩輪制投票」。如此不僅符合台灣藍綠兩大陣營並存的「政治現實」,更可透過制度規劃出現「大藍整合小藍,大綠整合小綠」的效應。對於綠營內部主張綠白合作的人來說,這就是彼時二階段投票的豪華版,不僅在第二輪投票中運作棄保有力整合,更讓反藍同盟再度有了合作空間。

關鍵在於,「創造議題與實力原則」才是與柯文哲議價的方式,不論各種修憲版本最終是否成真,在此過程中民進黨才能贏回議題的主導權與輿論的尊重。這些附加價值顯然比「北門直播秀」或「交換質子」戲碼直接且有效果。赤手空拳就想對方合作或就範,實在是異想天開沒有謀略的作為,最後反被看破手腳而且被穿小鞋,這實在不是民進黨過去談判的風格。

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