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彭揚凱/都市開發換取社宅,六都市長做得到?以紐約經驗反思台灣

圖為10月上旬蔣萬安與社會住宅推動聯盟會面。社會住宅推動聯盟召集人、OURs都市改革組織秘書長彭揚凱現場贈書給蔣萬安。 圖/聯合報系資料照
圖為10月上旬蔣萬安與社會住宅推動聯盟會面。社會住宅推動聯盟召集人、OURs都市改革組織秘書長彭揚凱現場贈書給蔣萬安。 圖/聯合報系資料照

九合一大選甫落幕,選舉期間社會住宅是少數被關注討論的公共議題,特別是六都幾乎所有候選人皆不約而同承諾持續興建。其中,有一關於如何興建的作法被多次提及,那就是透過「都市開發取得社宅」。

相較於既有的社會住宅由政府直接興辦,候選人政策中提到的「都市開發取得社宅」,大致指的是於都市開發機制中藉由政府土地規劃使用權利,換取開發者回饋一定數量的社會住宅1。這種看似「免費午餐」的主意,真的可行嗎?要透過何種機制能實現呢?以及,這真是毫無代價嗎?

以下,便以美國經驗為例,說明此種「都市開發取得社宅」的得失,供即將就任的準市長們參考。

美國的可負擔住宅政策

在進入正文前,先對用詞做界定。在美國的制度脈絡裡,政府興建的社會住宅稱為「公共住宅」(public rental housing),而本文要討論的由民間開發取得的社宅,則稱為「可負擔住宅」2(affordable housing)。兩者差別在於,「可負擔住宅」是由民間興辦、營運3且產權歸其所有的出租住宅,但租賃對象需一定所得以下4,租金則須符合可負擔原則(通常為租金所得比不超過收入30%)。

美國的「可負擔住宅」政策出現於上世紀70年代,源於當時公共住宅的標籤化問題,以及其背後突出的種族、階層空間隔離現象。於1974年修訂之《住房法》,宣示從大規模公共住宅計畫向多樣化混居政策轉移。

就此,一種名為「包容性區劃」(Inclusionary Zoning)的機制出現,要求新開發的住宅專案中必須預留一定比例可負擔住宅,提供給中低收入群體居住,以實現與市場租、售住宅混和,社區文化多元化,並緩解弱勢集中的社會標籤問題。

到了20世紀90年代中期,包容性規劃理念快速擴散至多個洲與都會區,可負擔住宅也逐步確立在住宅政策中的重要地位。現如今,如紐約、波士頓、芝加哥、華盛頓特區、舊金山、西雅圖等城市,以包容性區劃取得可負擔住宅已是普遍且成熟的作法。

美國主要城市包容性區劃作法。 圖/作者提供
美國主要城市包容性區劃作法。 圖/作者提供

紐約的可負擔住宅操作機制

若論美國可負擔住宅實踐經驗,紐約絕對是最值得拿出來探討的。據近期公開資料,自2014年起,紐約在七年間一共新建了約5.7萬戶可負擔住宅,約莫是同時期政府公共住宅5興建速度的三倍。

這種看似相當有效率的方式,到底是用怎樣的政策手段來讓開發商買單呢?主要有四大手段,容積獎勵、減稅、融資、土地供給與管制鬆綁,分別說明:

一、容積獎勵

容積獎勵應該是台灣最熟悉不過的,但細究便知完全不是同一件事。首先,這是有選擇性的,即透過包容性區劃來指定,在劃定的地區才適用容積獎勵。一般而言,優先選擇重要捷運站周邊地區(TOD),以及水岸有發展潛力地段。其次,須有對價性,開發商取得容獎,便要配建樓地板比例20%-30%可負擔住宅,且房型與出租對象也須符合紐約市府要求,這部分會依地區社經發展與住宅供需條件有差異。

再來,也是最關鍵的是,此獎勵原本採用開發商自願(Voluntary Inclusionary Housing, VIH)方式6,但在2016年通過了「強制包容性住宅」政策(Mandatory Inclusionary Housing,MIH)。意即,於劃定區域內的開發案申請,提供可負擔住宅是必要條件。

紐約包容性區劃示意圖。這些地區的劃設,經紐約市政府經評估規劃選定,主要考量其發展潛力、交通條件以及地區住宅需求等。 圖/取自紐約大學
紐約包容性區劃示意圖。這些地區的劃設,經紐約市政府經評估規劃選定,主要考量其發展潛力、交通條件以及地區住宅需求等。 圖/取自紐約大學

二、稅賦減免

紐約對可負擔住宅的減稅措施包括房產稅與所得稅兩種。依據紐約房產稅法421a(2017年)規定,開發商若是在專案中有25%至30%的住宅是可負擔住宅,便可減免建造時期的三年內和項目建成後的35年間新建部分的房產稅。由於紐約房產稅非常重,此作法有很大的財務誘因。

所得稅則是政府透過發行「所得稅抵減券」(tax credit),當開發商通過資本市場尋覓資金以其作為回報,投資人可以在每年報稅的時候抵免與其面額相等的所得稅,以此協助中小規模開發商投入可負擔住宅建設。

三、專案融資

融資部分,主要是針對可負擔住宅比例高、受眾群體收入較低的專案,在容積獎勵、減稅以外,財務仍相對困難者,由政府出面提供比商業銀行條件優惠許的貸款,降低開發商融資的成本。

四、土地供給與管制鬆綁

最後,不可或缺的是土地供給與管制鬆綁。開發商興辦可負擔住宅常面臨一共通問題,就是可建築用地取得困難且成本昂貴,為鼓勵民間供給腳步,紐約市採行一系列的土地供給與管制鬆綁措施。包括:

  1. 將政府持有土地交給開發商進行開發。
  2. 對城市棕地(工業用地)進行盤點,選擇合適者變更為可發展用地。
  3. 檢討如停車場等低度使用土地,放寬興建住宅建設。
  4. 針對開發滯後地區,改善公共設施、交通,引入開發商投資建設。
  5. 放寬部分建築法規,例如基地規模、住宅面積等,鼓勵多樣、創新性的住宅供給。

紐約棕地興建可負擔住宅示意圖。 圖/取自PlaNyc Progress Report: 2014
紐約棕地興建可負擔住宅示意圖。 圖/取自PlaNyc Progress Report: 2014

幾個代表性案例

上述的這套政策會打擊開發商興建的積極性麼?至少就這幾年紐約實際數據來看是否定的。簡單的說,雖然可負擔住宅的租金(對象)被限定了,但在容積增加與其它措施加持下,還是有合理的利潤誘因。

以下,用幾個已建成案例,說明上述措施的作用與真實效果:

精華地段回饋:VIA 57 West

此棟建物由鼎鼎有名的BIG建築事務所設計,在造型奇特、酷炫三角形建物裡,除了566戶高級市場住宅外,還有143戶、為期35年7的可負擔住宅。本案之所以能在曼哈頓如此昂貴私有地段興辦可負擔住宅,除了容積獎勵外,房產稅減免扮演了重要角色。對比周邊房產,粗估每年節省的房產稅超過六百萬美元,不可小看。

VIA 57 West,三角形造型成為曼哈頓受矚目建物。 圖/作者提供
VIA 57 West,三角形造型成為曼哈頓受矚目建物。 圖/作者提供

棕地變更開發:Via Verde

位於紐約布朗克斯區的Via Verde住宅,是棕地盤點活化轉用的成功案例。經過六年的過程,將原本是該區衰敗地塊,開發成一個住宅及商業的混合新社區,222戶住宅中,有 151戶為可負擔住宅,其餘為限定購買者收入的出售住宅。Via Verde是西班牙語裡的「綠色之路」,凸顯本案通過台階連接屋頂農園、室外活動場和室內健身設施,給本地居民創造了一種健康、多元的場所。

Via Verde,棕地變更開發的成功案例。 圖/作者提供
Via Verde,棕地變更開發的成功案例。 圖/作者提供

原有公共住宅改建:Lambert Houses

同樣位於布朗克斯的Lambert Houses,為原有老舊公共住宅更新(拆除重建),是目前規模最大的可負擔住宅案,於2016年獲得批准,將採分期開發,完成後預計提供1665戶可負擔住宅,為原有數量兩倍,並增加零售商店與新設一所公立學校。鑑於其對象以低收入以及極低收入人群為主,紐約市政府提供開發商Phipps Houses(紐約最大的非營利可負擔住宅開發商)高達六億美元貸款,是本案得以推展的關鍵因素。

Lambert Houses第一期改建示意圖,目前施工中。 圖/作者提供
Lambert Houses第一期改建示意圖,目前施工中。 圖/作者提供

微型公寓實驗:Carmel Place

為回應小家庭結構與小基地開發之趨勢,位於曼哈頓中城的Carmel Place,紐約市讓開發商採「微型公寓」(Micro-Unit),突破了紐約市現行的公寓住宅最小面積不得低於四百平方英尺(約四十平方米)的法規,興建了55戶可負擔住宅。工程施作上,採住宅單元預鑄現場組裝工法,實驗建築產品標準化生產、一體化安裝、資訊化管理,減少現場施工不穩定性。

Carmel Place預鑄住宅單元現場施工概況。 圖/作者提供
Carmel Place預鑄住宅單元現場施工概況。 圖/作者提供

反面的質疑

這種看似政府、民眾、開發商三贏的作法,真是這樣美好嗎?在美國多年的實踐經驗後,也出現反面質疑意見,左、右兩派都有。

右派自然以經濟學取向為代表8,認為包容性區劃是種「價格管制」(Price Control),結果將會降低住房總量的供給,從而減少可負擔性住宅的提供。再者,可負擔住宅建設成本必轉嫁到其它住宅商品上,反過頭來推高房價,扼殺中低收入家庭的購屋機會。甚至,還有人援引社會學實證調查資料,否認了可負擔住房政策對促進社區融合的社會效果,認為這是種假象。

至於左翼的質疑,則聚焦於可負擔住宅「誰可負擔」?他們指出,只有在房地產市場好、房價高的地段,開發商較易獲利才會願意建可負擔住宅,這就造成可負擔住宅供給為房地產景氣與地租增值所制約,最終的結果是,實際可增加數量遠不及「仕紳化」(gentrification)下居住可負擔性被影響者9,也就是說,總體而言民眾可負擔的住所總量其實反而減少。

對於第一線NGO團體來說,則發現可負擔住宅在實際分配上,真正受益群體是一般收入者,真正低收入者反而是不夠的,「去標籤」、「混和收入」淪為排除弱勢的話術。

給台灣的啟示反思

透過對美國(紐約)可負擔住宅實踐經驗,現在可回身檢視「都市開發取得社宅」在台灣推行的可能或盲點?

觀諸先前多位候選人的(粗略)政見,「都市開發取得社宅」多聚焦於都更(公辦都更)、TOD之容積獎勵,部分則論及結合都市整體開發(區徵、重劃)或都市計畫變更。以下試剖析之:

首先,紐約經驗可知,容積獎勵的確是取得「可負擔住宅」的重要關鍵,但要建立在「選擇性」、「對價性」與「強制性」等配套機制上。只要對台灣現行容積獎勵機制略有瞭解,便知我們完全缺乏這樣的土壤。

一方面,現行容積獎勵回饋項目有選擇性,社宅不是唯一、而且還是成本最高的選項;再者,囿於對商品宅價格疑慮,在自願的規則下不會有開發商會選擇社宅。換言之,以容積獎勵取得社宅,如不對現行容獎制度做翻修,這種政見是自欺欺人!

其次,通過整體開發或土地變更來取得社會住宅,比容積獎勵看來是相對可靠。例如,依都市計畫法認定將社宅列為「社會福利用地」,則可納入開發共同成本,政府於開發後無償取得該用地。又如工業區(棕地)變更,依法本就可要求回饋一定比例用地(或樓地板)做為社宅。

但須思考的是,這種新開發地區的區位、交通與就業條件,以及開發時程相對漫長,就社會住宅供給角度,如果有其它現成公有可興辦用地,其優勢究竟為何?否則,將流於「社宅之名正當化土地變更開發」,社宅是幌子,圈地搞開發才是真!

新北新店央北社宅,便是透過整體開發取得用地。 圖/作者提供
新北新店央北社宅,便是透過整體開發取得用地。 圖/作者提供

再者,當重新思考對「社會住宅」的認定。就美國模式,可負擔住宅可視為一種被「管制」的民間租賃住宅,在對象與租金與我們所說的「社宅住宅」精神類似,但就產權、使用權(營運)上,則完全是兩回事。這樣的作法,給予民間在規劃設計、出售/租、營運有最大的彈性,也避免政府直接介入管理衍生之負擔與問題。

台灣的這些準市長們,他/她們口中要透過都市開發取得的「社會住宅」,具體內涵是什麼?產權一定要政府所有嗎?政府有營運管理這種與商品宅共處的社會住宅之準備嗎?就此,美國可負擔住宅的作法值得我們思考。

最後,可負擔住宅的取得伴隨的是都市「仕紳化」與房價(租)推升,這是吸引市場資本投入的動力、也是代價。也因此,政府規劃引導的角色不可或缺,如紐約的經驗,政府就「包容性區劃」適用地區,是經過評估才劃設的,絕非人人有獎。還有對各類低度使用土地(棕地、停車場、落後地區、空置建物等)鬆綁,是要透過盤點選擇其中合適地塊,也不是一體適用。

這對台灣這些高舉「小政府、大市場」思維的地方首長來說,是種必要提醒。天下沒有白吃的午餐,不要一而再的扭曲、濫用原本利益良善的政策與制度。

圖為高雄市社會住宅「凱旋青樹」,明年1月可招租。 圖/聯合報系資料照
圖為高雄市社會住宅「凱旋青樹」,明年1月可招租。 圖/聯合報系資料照

  • 文:彭揚凱,OURs都市改革組織秘書長,社會住宅推動聯盟召集人。
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  • 相關政見彙整
  • 也可稱為包容性住宅(inclusionary housing),意喻此住宅取得有助社會整合,避免重蹈公共住宅標籤與社會隔離的問題。
  • 民間營運主要有獨立運營和混合運營兩種方式。前者由開發商委託專門從事可負擔住房的機構(通常是NGO、基金會)來開發和經營其中的可負擔住房部分,運作相對獨立;後者則是開發商同時經營專案中商品住宅與可負擔住宅。
  • 對象收入比例的規定,各個地方不同。以紐約為例,通常是:20%提供給收入低於地區收入中位數80%的市民;或者將10%提供給收入低於地區收入中位數80%的市民,另有15%提供給收入低於地區中位數125%的家庭。
  • 紐約市美國極少數還在興建公共住宅的城市,且主要為既有老舊公共住宅的更新重建。
  • 這裡的「自願」也與台灣脈絡不同。一般而言,除提供可負擔住宅外,紐約開發商沒有其它可取得容積獎勵渠道。而台灣容獎相對浮濫,「社宅」只是眾多選項之一,且相對不受開發商青睞。
  • 可負擔住宅的年期,會因應不同案例體財務來設定,本案為35年。意即前35年,出租對象與租金須依照政府的規定,屆期後,則回歸開發商依市場機制訂價或處分。
  • 已故的美國經濟學家Robert Tollison是代表人物,他在1980年發表了〈包容性規劃的悖論〉一文,從經濟學的視角對包容性區劃政策實踐提出了質疑與批評,核心觀點被沿用迄今。
  • 美國哥倫比亞大學都市規劃系Peter Marcuse,對可負擔住宅政策提出許多有力的批評。

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