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李永展/地方創生,是「鄉愁」還是「鄉痛」?

貢寮街有機書店。 圖/取自貢寮街有機書店
貢寮街有機書店。 圖/取自貢寮街有機書店

行政院將2019年定為「地方創生元年」,並在全台各地大張旗鼓推動。近半年來,各界對地方創生的論述與實踐也持續發酵。

為落實地方創生,行政院核定的「地方創生國家戰略計畫」規劃了五支箭,其中第一支箭是「企業投資故鄉」,旨在補強社區營造及農村再生「人、地、產」中相對欠缺的產業面,鼓勵企業基於故鄉情感,善盡企業社會責任,認養地方創生事業,協助地方產業興起。

在高齡少子及城鄉失衡的當下,地方創生的確重要,因此如何透過「留鄉、返鄉、移鄉」的人口移入,推動「創意、創新、創業」的創生,以達到2022年地方人口移入等於移出、2030年地方人口回流、最後實踐「促進島內移民,達成『均衡台灣』」的地方創生目標,便是大家必須反思的。但如果沒有清楚梳理地方創生意涵,地方創生會不會成為外漂人口回不去的「鄉愁」(nostalgia),而返鄉築巢的人的「鄉痛」(solastalgia)?

雖然回家,卻不在家

大家都有深刻經驗,一旦離鄉背井求學或就業,常常會掛念著家鄉的林林總總,這時心中浮起的是一股淡淡的「身處異鄉的鄉愁」。鄉愁通常是指人們對家鄉故土或依戀客體懷有愛意及渴望,因而覺得痛苦或抑鬱。而2003年,澳洲環境哲學家Glenn Albrecht提出了solastalgia這個新詞彚,則是指「身處家鄉的鄉愁」或「鄉痛」——由於家鄉故土的環境生態變遷、社經結構遽變,或文史傳承中斷,以至於人們雖然身處家鄉,卻覺得與家鄉的鏈結斷裂了。

對離鄉背井的遊子,或許還能從對家鄉故土思念的鄉愁中獲得一絲慰藉。但如果遊子返鄉,卻發現家鄉已非昔日故土,成了無法辨識的「不具地方感的地方」(placeless place),自己與周遭環境格格不入,就可能產生屬於「心土病」(psychoterratic disease)的「鄉痛」。

某種程度上來說,鄉愁可能是暫時的,也具有心理療效,因為內心深處有個聲音一直告訴自己,總有一天能回得去。但一旦回去了,卻產生「鄉痛」,則其喪失感可能是永恆的——你站在原生土地,看著一切都變了,那尋回的希望或心理療效也隨之破滅。就此而言,如火如荼的地方創生,如果引動人們回到故鄉,究竟這些人是消弭了鄉愁?還是增添了鄉痛?

地方創生計劃開發的台南官田菱殼炭。 圖/取自官田烏金官網
地方創生計劃開發的台南官田菱殼炭。 圖/取自官田烏金官網

地方創生計劃開發的台南官田菱殼炭。 圖/取自官田烏金官網
地方創生計劃開發的台南官田菱殼炭。 圖/取自官田烏金官網

地方創生的三種提案方式

近半年來,筆者有機會接觸全台各地推動地方創生的案例,有些機制必須釐清,才有助於不同利害關係人透過異業結盟,提出「接地氣」的創生計畫及事業提案,發揮綜效,以成就地方創生的美意,重新找回家鄉或新故鄉的「地方感」(sense of place)。

國家戰略計畫明確指出,地方創生事業提案方式依地方發展狀況,如果是以鄉鎮市區為單元,採由下而上的形成與推動提案;如果是跨鄉鎮市區範圍,則採由上而下之政策引導方式。而提案作業流程採二階段,第一階段的「尋找DNA、凝聚共識、形成願景」由鄉鎮市區公所主導,一旦規劃完成後,到第二階段的「形成提案階段」,產官學研社等利害關係人便扮演著參與、協助、媒合的角色。

從各縣市推動地方創生的實戰經驗,除了公所主動積極提案外(官),還可歸納出三種類型的提案方式:在地企業主導型(產)、在地社群主導型(社)、學術研究團隊主導型(學研)。

  1. 在地企業主導型:通常是由地方經營多年的企業體率先響應,由於對故鄉(或新故鄉)的深厚情感,積極投入地方創生計畫,期望以企業體經營理念結合在地社區力量,為地方永續發展建立基石。

  2. 在地社群主導型:則是由社區團體或民間組織協助彙整,透過社群/社區力量,從不同面向找出地方DNA,例如農產食品加工、在地工藝產業、長照醫療保障、教育文化推廣、長者智慧學院等面向的梳理。更有意義的是,在地社群組織可協助公所成立「地方創生推動辦公室」,除了延續地方創生民間力量,持續推動地方創生事務,更扮演地方媒合平台,協助公所提出接地氣的地方創生計畫及事業提案。

  3. 學術研究團隊主導型:是由學術研究單位結合在地居民、社群組織及大學社會責任團隊,協助公所提出地方創生事業計畫。

在清楚勾勒地方DNA後,由地方首長帶領,與產官學研社等利害關係人交流溝通,逐步形成共識願景及團隊媒合。指認出地方人口結構及產業類型外,由學術研究單位協助整合不同利害關係人(地方頭人、地方企業、地方社群等),並與公部門利害關係人(公所、縣市政府及中央部會)共同商討地方創生計畫內容。

共識願景形成後,公所彙整相關創生事業構想,有硬體及軟體的需求,包括資訊平台建構、交通串連計畫、循環經濟農業、社區長照體系及部落創生事業構想等。臚列出事業構想後,公所應彙整這些創生事業需政府協助的事項,例如確認是否符合國土計畫內涵、盤點環境生態資源、協調地方行政部門配合、輔導土地使用及建築執照合法化、整合社區產業及地方企業、協助社區合作社或社會企業設立等。

一個好的地方創生事業企劃,應該包括這些內容

地方創生事業構想可整合出合宜的KPI(例如青壯人口回流數量、長照醫療產業就業人員數量、培育各類青年人才數量等),然後依據這些KPI,提出創生事業構想及協助媒合的需求。例如,某個地方創生事業提案,需要適當空間設立部落酒廠,那麼提案內容至少應該包括:確認土地權屬及用地別、確認使用權、空間整(修)建費、酒廠設置費、中央廚房設置費、釀酒設備與場地、專職人員費及未來營運方式等。

原鄉部落可能有各式各樣的傳統酒,透過分析傳統酒的風味來源,確認各種酒精度的發酵製成,然後結合轉作雜糧的特色啤酒或日常生活飲食的甜酒釀等,最後以釀酒為核心,帶動部落周邊稻作的契作與雜糧的轉作。易言之,酒廠經營不僅提供部落全新的就業機會,更延伸出複合式旅遊業及服務業。

要落實此類創生事業計畫,公所可邀請酒麴技術開發與酒廠籌備的民間團體及社群組織協助;至於酒廠用地的取得則可以有不同取徑:假設是利用部落既有土地,而酒廠設置也符合法規允許的土地使用類別,則實施者可與土地所有權人洽商合作開發事宜。如果此方案不可行,應尋找合宜的替代方案,然後依相關法令規定(例如財政部「農民或原住民製酒管理辦法」或農委會「農村酒莊輔導作業要點」等),協調土地使用變更的合法程序。

最後,要落實產業社區化並創造在地企業投資,未來營運方式可成立社區合作社、社會企業,或實業股份有限公司,採取股份募集,讓社區居民自由入股或由國發基金投資建設經費。

上述內容說明,地方創生事業計畫如果只是便宜形式或抄襲複製,也不瞭解創生重點,更忽略社區文史特色及空間紋理,那麼即便獲得補助,終究無法讓有心的企業體落地生根/深耕。這就是「鄉愁」與「鄉痛」的分界——如果有落地生根的周延計畫,經過由下而上的社區參與、不同專業/企業體的協助,勢必能產出「接地氣」的社區產業或企業體,才能實踐地方創生的真意,進而成為吸引人口回流或移鄉的最佳詮釋。

圖為前行政院長賴清德(右三)2017年出席地方創生計畫成果展。 圖/聯合報系資料...
圖為前行政院長賴清德(右三)2017年出席地方創生計畫成果展。 圖/聯合報系資料照

「官」在地方創生中扮演的角色

不管是哪種類型,鄉鎮公所在推動地方創生時的重要性是無庸置疑的。但我們也必須深切反思,台灣368個鄉鎮市區公所的能力建構,是否足以承擔此重責大任?地方政府不僅公務龐雜,人手往往不足,因此在推動地方創生時,公所人員及地方首長的培力便迫在眉睫。這時,國家戰略計畫所指稱的利害關係人「學、研、社」便可扮演重要的推手。

在地學校(尤其是大專院校)或學術研究機構,可協助公所盤點地方DNA,透過相關計畫(例如學校本位課程、大學社會責任或科技部計畫等)、特色課程、研究主題或社團活動,協助公所培力,一方面傳遞國家戰略計畫的意涵,一方面發揮整合能力。

在地社群的社區組織或民間團體也可協助整理地方DNA,透過在地組織梳理地方文史涵構及空間紋理,惟有建構具「真實性」的社區產業/地方企業,才不會成為抄襲的文史地景或不具地方感的地方。

另一方面,根據地方創生國家戰略計畫,縣市政府主要任務在研擬跨鄉鎮市區的地方創生計畫,協助創生事業提案媒合地方資源,以及成立地方創生專戶。因此針對希望提出跨域發展的公所,縣市政府便應主動積極協助。如果鄉鎮市區公所不積極,但企業體或在地社群希望積極推動地方創生,縣市政府也可利用跨鄉鎮市區的地方創生計畫手法將公所納入,如此便能透過多元管道落實地方創生的願景目標。

我們要的未來,會不會來?

雖然在一個地方長期居住,能夠加強對該地的地方認同,但在一個後現代、多族群、多元文化的當代社會中,城鄉空間的創新設計也可有效促使人們產生地方認同感。所以,地方創生的「留鄉、返鄉、移鄉」便強調:不管是否是本地出生的居民,只要認同地方,只要對地方有感情,便能產生認同感,「他鄉日久變故鄉」。因此,地方認同感的塑造是地方創生重要的一環。推動地方創生時應包容更多元的不同族群,並鼓勵各種利害關係人共同參與。

地方創生同時包含了當代時間與空間的焦慮,但誠如法國社會學家傅柯所言:「我們時代的焦慮與空間有著根本的關係,比之與時間的關係更甚。」二戰以來,台灣因為人口結構轉變及產業結構調整,造成當前城鄉嚴重失衡的窘境。在人口紅利不再、經濟發展遲緩的當下,如何有效整合產官學研社的各方力量,精準回應人口減少及發展失衡的台灣現況,才能讓「我們要的未來」真的會來,也才能讓地方創生不會成為回不去的人的鄉愁,回去的人的鄉痛!

(本文授權轉載自「獨立評論@天下」。)

花蓮縣豐濱鄉新社村復興部落社區產業販售中心。 圖/作者提供
花蓮縣豐濱鄉新社村復興部落社區產業販售中心。 圖/作者提供

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