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何昀峯/公務員加班無上限?警消勤休超時補償規定宣告違憲後的思考

11月29日,司法院大法官會議做出釋字第785號解釋,敲擊公務人員職場的鐵幕,使不少基層公務人員雀躍不已。示意圖。 圖/聯合報系資料照
11月29日,司法院大法官會議做出釋字第785號解釋,敲擊公務人員職場的鐵幕,使不少基層公務人員雀躍不已。示意圖。 圖/聯合報系資料照

兩個消防員,為了追求服勤時數的正義,最終走到了憲法法庭釋字785號究竟算不算是還了他們公道,尚難定論,畢竟透過這漫長的訴訟得來的價值肯認,都革除不了已發生的危害。不過,這號大法官解釋確實再度敲擊公務人員職場的鐵幕,使不少基層公務人員雀躍不已。

甚少人可以理解,聽話照做,上命下從,遵守組織的內部規範有什麼不對嗎?問題是,政府組織內的規則,就是由於公務人員與國家間的特殊關係而「不好改變」,從而逼得「爛制度內的好人」變成「壞人」。

用企業的立場,組織為了在充滿競爭性的市場中殺出重圍,必須校準內部的管理模式配合發展目標,加上企業首重組織競爭力,這些框框架架的教條,除非有一更動便須承擔重大風險的考量,不然大多可以隨時彈性調配。而且,為了追求良好的待遇、利潤和顧客的肯定,員工跟老闆之間必須休戚與共,老闆自不能漠視員工的需要。

可是,政府內部管理方式的合宜性,通常被擱置不論。因為政治老闆所關心的事情是如何連任、如何爭取的選民的認同。這當然是負責任的表現,畢竟民主政治希望藉由選票督促政治人物去實現他的競選承諾。問題是,要實現政見,靠的是政治人物自己,還是要靠公務人員呢?若是組織內的落伍規定,導致公務人員的身心健況不佳、士氣低落,難道就可以被忽視不論了嗎?

而且,一個病態的組織,難道有辦法落實執政者的政見嗎?

不幸的是,這些與員工權利或是競爭力最密切相關的事情,每每都等到有人自願割捨飯碗大力建言,才透過司法院大法官的審理,逼迫機關進步。

試想,單位主管運用職權時,如刻意刁難、假公濟私,也只能申訴;同仁加班過勞到病倒,還是只能申訴;「被調任」而弄得背井離鄉、妻離子散,也只能繼續申訴。示意圖。 圖/聯合報系資料照
試想,單位主管運用職權時,如刻意刁難、假公濟私,也只能申訴;同仁加班過勞到病倒,還是只能申訴;「被調任」而弄得背井離鄉、妻離子散,也只能繼續申訴。示意圖。 圖/聯合報系資料照

政府內的人事管理,只談合法不談合理

不告不理的法院,竟然會成為推動行政機關改革的力量,這是相當弔詭的。但從一些法律規定中,不難發現原因。

公務人員保障法第17條第1項規定:

公務人員對於長官監督範圍內所發之命令有服從義務,如認為該命令違法,應負報告之義務;該管長官如認其命令並未違法,而以書面署名下達時,公務人員即應服從;其因此所生之責任,由該長官負之。但其命令有違反刑事法律者,公務人員無服從之義務。

也就是說,對於長官的命令,一定要等到「違法」了,部屬去報告才能提醒長官;或者是要等到違反「刑法」,部屬才不需要遵守。可是,如果是不適當的作為,部屬能做什麼呢?

公務人員保障法的第77條第1項寫著:

公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當,致影響其權益者,得依本法提起申訴、再申訴。

這個申訴,是向自己的機關申訴;這個再申訴,是向考試院所屬的公務人員保障暨培訓委員會(簡稱保訓會)再申訴。一旦申訴跟再申訴都被駁回,那也就不能再尋求保障。

值得留意的是,申訴、再申訴的機制,嚴格來說較為重視「行政體系的內部重新審查」,是準司法救濟,與完整的訴訟保障仍有距離。

試想,政治老闆要求的事,浪費資源、有欠妥當時,只能申訴;單位主管運用職權時,如刻意刁難、假公濟私,也只能申訴;同仁加班過勞到病倒,還是只能申訴;「被調任」而弄得背井離鄉、妻離子散,也只能繼續申訴。

可見,這種權利與義務不對等的狀態,如同幽靈般尾隨著機關內的基層公務人員,除了不具備正當管道約束欠缺領導能力的主管外,不巧又遇到「亂開支票」的政治老闆時,制度便將成為殘害基層的幫兇。走向釋憲,迫使制度修正,是不得已的手段。

釋字第785號為公務員撐出一些空間,但還是得透過司法救濟的方式,這很有可能會間接加重各級行政法院審查行政機關作為的責任。 圖/聯合報系資料照
釋字第785號為公務員撐出一些空間,但還是得透過司法救濟的方式,這很有可能會間接加重各級行政法院審查行政機關作為的責任。 圖/聯合報系資料照

大法官為基層公務員撐出的空間

所幸,釋字第785號為公務員撐出一些空間。解釋文內大法官特別提到:

公務人員保障法第77條第1項、第78條及第84條規定,並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時,原即得按相關措施之性質,依法提起相應之行政訴訟,請求救濟。

也就是說,未來公務人員的行政爭訟將探究每個事件的本質,如果對於當事人的權利造成侵害且非屬顯然輕微事項,這時就算僅是「管理措施或有關工作條件之處置」,也都能夠擁有向法院訴訟的機會,避免在機關內「被河蟹」。

較為可惜的是,這個解釋幫助基層公務人員有更多機會去爭取他們的權利,但還是得透過司法救濟的方式,這很有可能會增加訴源,也間接加重各級行政法院審查行政機關作為的責任。

政府與其等待被告,不如主動改革

行政機關與其坐等被各級法院拘束,還不如厲行改革。筆者即以基層的視角呼籲,以下三點議題是現在最迫切需要調整的,執政者應化被動為主動,甚至是立刻行動:

1. 正本清源,落實工時法制化以去除冗事

大法官認為,「公務員服務法第11條第2項」以及「公務人員週休二日實施辦法第4條第1項」兩規定並未就業務性質特殊機關實施輪班、輪休制度,設定所屬公務人員服勤時數的合理上限、服勤與休假頻率、服勤日中連續休息最低時數等框架性規範,與憲法保障人民服公職權及健康權的意旨有違。相關機關應於解釋公布之日起3年內檢討修正。

事實上,不只是「業務性質特殊機關」需要改善,一般行政機關縱使看起來有「每日上班時數為8小時,每週工作總時數為40小時」的外觀,仍然欠缺規範加班時數上限的天花板規定,然後只有「能請加班費時數的上限」,導致實質加班無上限,還沒有加班費。工時不是只有上班時間而已,尚須考量加班時間。

執政者要思考的是,到底應該用多少合適的人力去做好「應該完成」的事,絕非什麼都做,卻又什麼都做不好,然後永遠都在嚷嚷人力不夠,員額不足!尤其是,當員額編制被劃出上限,而真實的工作時間卻沒有上限時,那就是頂著「朝九晚五」的外觀行「血汗過勞」之實。

因此,保障員工健康的框架性規範究竟如何妥適規制,應該藉由這次制度修正的機會一併檢討。

徐國堯2014年9月因被記42支申誡,遭消防局免職,他認為是因為曾率眾爭取消防員工時權益才受迫害,提行政訴訟爭取復職,但最終敗訴。 圖/聯合報系資料照
徐國堯2014年9月因被記42支申誡,遭消防局免職,他認為是因為曾率眾爭取消防員工時權益才受迫害,提行政訴訟爭取復職,但最終敗訴。 圖/聯合報系資料照

2.權責相符,建立汰除不適任主管機制

釋憲聲請人徐國堯和張家偉發現制度內的弊病,體制內的陳窠,提倡改變卻被視為麻煩人物,並且以接近惡整跟報復性質的手段,在一年內遭主管機關密集懲處,徐國堯終遭落得「被免職」的下場。

不只是消防機關,整個行政機關已經存在「解決提出問題的人比解決問題更重要」的文化。這種文化如果是在企業,那該企業將喪失競爭力,自食惡果,每況愈下,終遭市場與顧客鄙棄。而現在的政府機關,卻仍毫無自覺,官員的心態越是保守官位越大,面對問題只要不動作就不會犯錯,長官說的就是對的,計畫趕不上變化、變化趕不上長官的一句話。

由於此類迂腐的文化縈繞不散,已經使得體系越來越留不住人才。接下來,等到中高階職位被既平庸又無勇無謀,只會排除異己的人給佔據,人民就更難期待行政體系能做出「有效率、有品質」的公共服務,國家的競爭力更不可能向上提升。

所以,請不要再有下一個徐國堯。我們應該盡力杜絕讓不適任的主管掌握權力,落實主管的汰除機制,避免政府繼續失速墜落,力挽狂瀾。

3.基層參與,實際超勤人員與上級主管同等重要

大法官已經告訴我們,公務人員保障法第23條規定及相關法律並未就業務性質特殊機關所屬公務人員的服勤時數及超時服勤補償事項,另設必要合理的特別規定,與憲法第18條保障人民服公職權意旨有違。相關機關應於解釋公布之日起3年內檢討修正。

而這些法令的主管機關打算怎麼做?是在機關的會議室內絞盡腦汁、閉門造車,最後揣摩上意再制訂一些不合實際的規範,還是跟第一線的基層公務人員一起來思考,面對這些問題,我們應如何一起解決?

2017年,時任行政院長的林全先生欲推動「公務員政策參與平台」(或稱作Internal Join 平台),他體認到在推動「開放政府」時要加強「政府內部的開放討論風氣」,鼓勵現職公務員先從與自身最接近的政策來參與。當時的規劃包括:只要擁有政府機關email帳號的同仁,都可以在這個平台,平等地參與政策討論,討論議題以政府內部、跨機關的共通性管理制度為優先。但這樣的理想,卻隨著後續的人事更迭戛然而止,建置這個平台的計畫不復存在。

現在是2019年底,這次的釋憲結果又是個機會,相關機關有3年的時間,要來補強關於公務人員的服勤時數、超勤加班補償等相關制度規定。基層公務員顯然是相關政策中非常重要的利害關係人。如果實際超勤人員的建言內容永遠會在陳核過程被刪掉,如果政策形成過程只有上級主管和專家學者在討論,那麼既有的難題,依然不會有新的突破。

人類文明的時序進程已經走到21世紀,所謂的行政一體早不該是「上頭發令基層照辦」的強制服從概念,而是力求通力合作、互相信任、整合資源,找出上級的政策方向與基層建言的融合機會以落實政策,共同承擔人民的期待與責任,這才是「進步價值」。

最後,執政黨、掌權者以及公務機關高層,您們必須知道,您們的歲月靜好——或是很不好——都是有人為您們負重前行。請正視這些終日過勞的基層,勇敢建言卻被剷除的異己,還有和您們一樣關心國家未來的公務人員。

(作者為台灣公務革新力量聯盟秘書長。)

「您們的歲月靜好——或是很不好——都是有人為您們負重前行。」示意圖。 圖/聯合報系資料照
「您們的歲月靜好——或是很不好——都是有人為您們負重前行。」示意圖。 圖/聯合報系資料照

(※ 本文授權轉載自「獨立評論@天下」。)

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