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極端氣候下的水患治理:先丟棄「快速流下主義」!

9月8日,基隆降下暴雨,圖為基金一路。 圖/聯合報系資料照
9月8日,基隆降下暴雨,圖為基金一路。 圖/聯合報系資料照

夏末秋初的台灣,不斷被暴雨伺候:先是8月23、28日的中南部,再來是9月8、9日的北北基,都經歷了時雨量破百的超強降雨,造成大規模的淹水。台灣人對淹水事件不陌生,但每次淹水後造成更嚴重「水」災的,卻是政客與酸民不負責任亂噴的口水,讓台灣社會無法理性討論氣候變遷下的減災策略。我們真正需要嚴肅思考的是:如何在愈來愈頻繁的淹水事件中,汲取經驗,讓台灣更具韌性?

許多人都以為只要發生淹水事件,就是「治水破功」,接著,需要選票的政客要求加碼治水。但是,一次又一次的水災的背後,透露的卻是一個人們不願面對的事實

「治水」這帖藥已經無法再起作用了!繼續下同樣的猛藥,反而讓水患更為嚴重!

治水——就是設法控制水——幾乎被認為是「水患治理」的全部;而且,所謂「快速流下主義」一直是治水工程的真理。即便不是水患治理的專家,許多人多半都會認同快速排水的重要性。但是,極端氣候下的水患治理,最需要檢討的就是傳統的快速流下主義!

8月28日受熱帶低氣壓影響,南台南降下暴雨,圖為高雄市區澄清路一帶淹水情況。 圖...
8月28日受熱帶低氣壓影響,南台南降下暴雨,圖為高雄市區澄清路一帶淹水情況。 圖/聯合報系資料照

快速流下主義,唯一安全的路?

快速流下主義,簡單來說,就是將水盡可能快速排掉的思維。在內水(雨水逕流)的治理上,國際上早已開始挑戰快速流下主義,也因此出現了「低衝擊開發」(LID: Low Impact Development)、「水敏城市設計」(WSUD: Water Sensitive Urban Design)、「永續排水系統」(SUDS: Sustainable Urban Drainage System)等概念。以上雨水逕流治理的新觀念,先是在台灣被稱為「海綿城市」來推廣;現在在中國則成為一個全國推動的重要政策。

為何快速流下主義在雨水逕流治理上受到挑戰?因為,數十年來以下水道、排水溝處理雨水逕流的經驗顯示,這樣的系統設計無法真正解決伴隨著雨水逕流的水患及水質污染問題,只不過是把問題從一個地方推到另外一個地方:雖然一個地方的水被快速排除,卻增加了被排放端的水患風險與水質污染。海綿城市的概念背離快速流下主義,反其道行,訴求雨水逕流應盡量現地處理。

在學界推廣了多年之後,海綿城市的觀念已經被台灣政府接受。水利署已經成功推動了《水利法》的修法,納入了「逕流分擔,出流管制」的概念。所謂「出流管制」,就是要求土地開發案不能像以前那樣,仰賴現有的雨水下水道系統來排除綠地變建地所產生的雨水逕流,而是必須自行想辦法在基地內吸收處理。這樣的規範,簡單來說,就是要求「自己的內水自己處理」。

快速流下主義雖然在內水的治理上已被檢討,但是在外水(河川溪流的洪水)的治理上卻仍然是不可撼動的價值。為了「防洪」,也就是防止河川在本來就是其自然洪泛平原的土地上氾濫,我們除了用堤防和防洪牆來抵擋,還更近一步改變河川廊道的物理環境,減少摩擦力,使其光滑一點,好讓河水流得越快越好,增加排洪效率。於是,大河小溪中河道中所有代表摩擦力的岩石、沙洲、植物,乃至於河岸的濱水帶和高灘地的樹林,全都因為阻礙水流所以都得被剷除乾淨。防洪整治最極端的「成品」(人定勝天價值中的「上品」),就是完全水泥化的三面光河道。

今天,即便水利工程界已經不太敢再做被許多人嫌棄的三面光河道,而改以所謂「生態工法」來整治河川,但是基本的觀念仍然不變,就是要盡可能降低河川廊道的摩擦力,以利快速排洪。所以,雖然今天在前瞻基礎建計畫下,政府投注了大量經費來矯正醜陋的三面光水道,提升河川的水質和親水性,改善後的結果仍然是高度水泥化的河道(例如台中的綠川和柳川),這正是因為沒有挑戰快速流下主義的結果。

快速流下主義之下的防洪整治,讓大河小溪的生態毀滅殆盡,讓生態和環保界人士極為痛心,紛紛指責。但是,除了水利專業者,連一般民眾也急著舉起「安全」大旗,嘲笑生態和環保人士不切實際,「只顧生態不顧安全」,並再度強調快速排洪之必要性。但是,生態和安全並非相斥的啊! 好,姑且不論快速流下主義造成的河溪生態破壞,我們應該仔細探究:快速流下主義真的是通往「安全」的唯一道路?

政府投注了大量經費來矯正醜陋的三面光水道,提升河川的水質和親水性,改善後的結果仍...
政府投注了大量經費來矯正醜陋的三面光水道,提升河川的水質和親水性,改善後的結果仍然是高度水泥化的河道。圖為台中柳川。 圖/聯合報系資料照

極端氣候中,捉襟見肘的快速流下主義

如果在內水的治理上,快速流下主義已被體認會增加被排放端的水患風險,那麼在外水的治理上又何嘗不會?

今天,台灣的大河小溪早已被整治成能高效排洪的單一功能渠道,政府還繼續往上游治理,讓人煙稀少的上游野溪也能夠高效排洪。理想上,當一個流域從上游到中游到下游的河道都被完全整治,在管理維護良好、沒有阻塞、沒有碰上大潮的情況下,暢快排水,那麼的確有可能成功防洪。但是,我們面對的畢竟是一個非常複雜(complex)的世界,事情永遠沒有想像中的簡單!

讓我們想像一下這個狀況:整個流域都降下高強度的暴雨,河川水位太高且正逢大潮,下游城市的排水系統不但不及吸收大量內水,又無法將雨水下水道的內水排出;同時,上游河道與眾多支流因為排洪效率高,更高效地將洪水匯集到下游,顯著增加下游洪峰量,造成溢堤,並且在某些地方造成潰堤。洪水從堤防上、破口中兇猛地沖下,造成如海嘯般的恐怖災難。這樣的情境,有可能發生嗎?恕我烏鴉嘴,當然有可能!而且,在極端降雨頻仍的今天,只是早晚的問題。

為了防止較小規模(重現期小於設計保護標準)的淹水,我們創造了一個會讓規模較大(重現期大於設計保護標準)的洪水造成更嚴重災害的水文環境。在快速流下主義的指導之下,我們以防洪排水工程除去了自然環境中原本的摩擦力,創造出一個可以高效排水、卻非常危險的水環境。雪上加霜的是:城市中除了光滑的大排、雨水下水道、以及水泥排水溝,不要忘了還有各種光滑的不透水鋪面,包括許許多多的道路和水泥擋土牆。只要是有一點坡度的道路,在大雨時就會成為排水路,會高效地將水匯集到最低窪的地方。

9月6日,台南市的永康也不過降了不到十分鐘的雨,而且只有18.5毫米的雨量,就造成及膝的積水。咎其原因,是排水系統出問題,所以本來應該可以排走的水排不出去。雖然這起事件的問題看似是失靈的排水系統,但是我們是否應更一進步思考:為何一場小雨就製造出那麼多的水?為何我們的建成環境竟如此脆弱?

當一個流域從河道到土地都成為水可以奔流無阻的環境,那麼淹水就很容易以「暴洪」(flash flood)的形式發生:水來得非常快,快到可能連應變、逃命的時間都沒有

用快速流下主義來治水防洪,在氣候溫和、降雨還沒有那麼極端的年代,是有效果的,的確可以減少淹水頻率。但是,在極端降雨已經是進行式的今天,快速流下主義反而會讓水災更為嚴重,因為,一個地方的成功排洪,很可能代表另一個地方的洪峰增加,且造成恐怖的暴洪。所以,我們不能再繼續緊守著快速流下主義不放,也不該繼續癡心妄想要永遠不淹水。

台南市永康因排水系統問題,只有18.5毫米的雨量仍造成及膝的積水。 圖/聯合報系...
台南市永康因排水系統問題,只有18.5毫米的雨量仍造成及膝的積水。 圖/聯合報系資料照

自己的洪水自己處理

若我們持續將焦點放在快速排洪、加碼治水、提高防洪排水設施的設計保護標準,這不但不智,也是不道德的。快速流下主義根本上是以鄰為壑:水就是那麼多,不會憑空消失,防洪排水工程本質上就是把洪水在時間和空間上乾坤大挪移;但是,今天台灣的平原地區如果不是開發成人口密集的聚落、就是農地或科學園區,水該排去哪裡?誰的防洪保護標準應該先提高?在國家資源有限的情況下,那些經濟、社會、和政治上的弱勢社區,大概很難獲得國家(政客)的關愛眼神,第一個成為倒霉鬼。但是,難道只是因為在社會文化和政治上弱勢,就應該要承受別人不想要的洪水?

水患治理已經到了該徹底改變觀念的時候。最先需要被揚棄的,就是快速流下主義!無論是內水或外水,都應該「就地處理」,換句話說,就是「自己的洪水自己處理」。這對絕大多數的人來說,絕對是很難吞嚥消化的觀念,因為「防洪排水」的概念根深蒂固,難以扭轉。但是,難以接受的觀念,不代表不應該挑戰,更不代表不應該提出。

且讓我繼續嘗試幫忙大家消化這樣的概念。防洪排水與快速流下主義之所以被認為是不得不然的手段,是因為我們對「淹水」這個現象的錯誤理解:在大部分人的認知中,淹水就等於水災。許多台灣人不熟悉水、不願意面對防洪排水工程有極限、也不願意接受我們處在一個高度變動的環境,因此總是嫌惡積水/淹水的現象,甚至稱其為「惡水」。但是,如果積水/淹水只造成短暫不方便,並未真正造成生命與經濟損失,那就不應該被視為「災難」。換句話說,有積水/淹水,絕不等於有「災情」。

很多人因為積水/淹水造成的不便,就認為一個地方一定不能淹水。但是,今天我們不能不面對的現實是:未來還會有更多類似823、828、908因強降雨造成的積水/淹水事件發生。(還記得去年6月2日,北台灣也因為強降雨而淹水嗎?)當「不淹水」的目標已經不切實際,我們就不能持續將所有淹水情事都視為「不正常」。唯有將淹水視為城鄉動態不可避免的一環,我們才能突破快速流下主義的桎梏。

丟棄快速流下主義吧!在極端氣候之下,當然有更永續前瞻的水患治理方式:我們需要的工具不再是堤防、下水道等更高規格的傳統水利工程,我們真正需要的是考量水文變動的「環境設計」。水患治理需要都市設計、地景建築、與建築專業者的積極投入,與了解水文、流體力學的水利專業者一起改造我們不耐水淹的建成環境,打造一個韌性城市,使其不怕水淹!

至於如何打造不怕水淹的城市,請參考:〈怎樣才能成為「不怕水淹」的韌性城市?

8日暴雨,造成台北市林森南路車行地下道嚴重積水。 圖/聯合報系資料照
8日暴雨,造成台北市林森南路車行地下道嚴重積水。 圖/聯合報系資料照

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