殯葬業為什麼可以是特許業務？

上個月中，報紙披露非營利法人中華民國善願愛心協會，由於在未得到經營殯葬服務業許可的情形下為人免費辦喪事，被內政部民政司認定為違法，可能將面臨一億一千六百萬元罰鍰。消息一出引來各界撻伐，指責政府機關阻人善行，結果兩年來立場從未動搖的內政部這回撐了大概兩個禮拜就退讓了，確認善願沒有違法，可繼續免費從事殯葬服務。

內政部最後經轉述的說法是，由於殯葬管理條例中規範必須事先申請許可的是，欲以殯葬服務為業者，善願既然並未營利，就不是以殯葬服務為業，自然不在規範的對象之內。這個說法問題不小，殯葬業之所以是特許業務的原因顯然不根屬於營利與否（後文會提及），如果特許業務只要不營利，其行為就不受規範，流弊恐怕更大。

不過我想藉這個事件談一個更基本的問題，那就是：甚麼是特許業務？那些行業是特許業務？而他們又為什麼可以成為特許業務？這樣合理嗎？

讓我們一層一層來看，首先，甚麼是特許業務？

原則上只要是合法行為，不管你是要依公司法開公司營利，還是依商業登記法從事商業活動，都只要依法向主管機關「登記」就可以了，不需要「許可」。但特許業務是指必須由政府授權、准許民間業者經營，並發給許可，業者始得經營的業務。

這種例外是分別被規定在商業登記法第六條第一項：

商業業務，依法律或法規命令，須經各該目的事業主管機關許可者，於領得許可文件後，方得申請商業登記。

以及公司法第十七條第一項：

公司業務，依法律或基於法律授權所定之命令，須經政府許可者，於領得許可文件後，方得申請公司登記。

概念上聽起來沒甚麼問題，雖然要從事甚麼業務應該是人民的自由，但如果有出於公益的重大原因，政府當然也要擁有管制的權力才是。

那麼到底有那些業務是特許業務呢？我為各位整理好了一張表（點此下載），目前總共有分屬23個不同主管機關的201種業務是必須要經許可後才能從事的。

201種業務要經特許才能營業到底算多還是算少呢？答案見仁見智，但目前規範的公司行號營業項目總共也才766個，也就是說在我國境內，有超過四分之一的業務是要經過政府特許才能經營的。

每一種特許業務都有各自的管制理由，其中大部分看來也都充分，例如槍砲彈藥刀械生產與販售、交通運輸貨運業、金融保險銀行業、農業與野生動物飼養販賣、電信與廣播電視事業、能源相關行業與藥品及醫療器材製造販售等等。

但有些業務乍看之下比較難理解需要被管制的理由，像是這次新聞事件中牽涉到的殯葬設施經營業與殯葬禮儀服務業，殯葬管理條例第一條是這麼說的：

為促進殯葬設施符合環保並永續經營；殯葬服務業創新升級，提供優質服務；殯葬行為切合現代需求，兼顧個人尊嚴及公眾利益，以提升國民生活品質，特制定本條例。

內政部也曾經說殯葬業要管制是「為免遺族辦理後事時，增生糾紛或困擾」，也有學者與業者表示是因為「殯葬禮儀服務涉及殯葬禮俗、遺體處理、殯葬倫理及公共衛生等專業」，只是「為免糾紛」與「涉及專業」這樣的理由實在難以凸顯此業務須受管制的特殊性。

另外，當舖業也是特許業務，依當舖業法第四條第四項的規定，依地區人口數做總量管制：

當舖業之核准籌設家數，依其所在地之直轄市、縣（市）人口數，自本法施行後，第一年每增加三萬人籌設一家，第二年起每增加二萬人籌設一家為基準。

這樣的設立標準使當舖業成為保證一定經濟規模的特許業務，總量管制也讓當舖執照奇貨可居，買賣價常在幾百萬元之譜。

還有旅行業、冷凍空調設備製造業也都是特許業務，各位可以自行查閱名單，看看有沒有你意想不到的項目在內。

那麼都讓政府來管制又有甚麼不好呢？最主要的問題就來自於政府失靈的風險。

絕大部分特許業務的設立標準都是由法律或條例授權予主管機關訂立，不需要經過立法院決議，主管機關可以逕自修改遊戲規則。而特許業務又常常牽涉龐大的商業利益，例如這次事件中的殯葬業，每年商機逾五百億，從修法階段就爭議不斷，政治勢力插手特許業務利益分配斧鑿痕跡甚深。更別說過去對執政黨利用特許事業斂集財產，透過特許權利獨厚自家人的質疑更是從未停歇。

成為特許業務的理由很多，總也講得出道理，但如果真要有理由就可以管制，那在路邊賣碗蚵仔麵線都可以說是有關公共衛生與國民健康了，民眾必須要整體性的思考，在商業活動這個領域，我們希望政府介入多少？我們對我們的政府管制又有多少信心？（可參考拙作：〈讓政府的手伸進來，這樣好嗎？〉）資本家利用特許業務與政府官商勾結、累積財富的陰影歷歷在目，給予政府這麼遼闊的管制空間，民眾真的覺得值得嗎？

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