李立民／以沖之鳥為借鏡，談談我國南海主權政策的缺失

過去一年，國內民眾對於聯合國海洋法公約突然有了深刻的認識。首先因為菲律賓在南海仲裁案的言詞辯論中提到太平島僅是一個岩礁，我國極力主張太平島符合國際海洋法上島嶼的定義，而應享有專屬經濟海域；其次，今年4月我國籍「東聖吉16號」漁船在日本「沖之鳥」東南東方150浬海域，遭日本海上保安廳公務船以「東聖吉16號」在日本專屬經濟海域捕魚為由，扣捕該船並將船員連同帶回日本。馬前總統對於日本作法十分憤怒，遂派出海巡艦艇到沖之鳥海域護漁。

如果把這兩個事件放在一起看，並且濃縮成一個結論的話，一般民眾的印象應該會是：

太平島很大，是個島，可以主張專屬經濟海域，菲律賓根本亂來；

沖之鳥很小，不是島，不能主張專屬經濟海域，日本根本亂來。

世界各國可依據聯合國國際海洋法公約內條文所授，由各沿海國自行公布其領海基線，並由這基線向外推展領海、臨接區、專屬經濟海域或大陸礁層等主權權利。除了在各國主張大陸礁層超過200浬的情況下需由「聯合國大陸礁層界線委員會」(CLCS)判斷外，可以說是讓各國自由發揮，想要怎麼主張就如何主張。

但相關鄰國間如果對於畫界有爭議，可透過國際海洋法交由國際海洋法院、國際法院或是常設仲裁法院做出最終判斷。

我國與菲律賓及日本間的爭議源自於目前世界上各國對於國際海洋法第121條第3項規定內容並無共識，而且也沒有國際仲裁機關對於該項條文中的兩個主要要件「維持人類居住」「維持其本身的經濟生活」做出權威性的解釋。或許在未來中菲南海仲裁案的判斷中可能見到仲裁庭對於島嶼的構成要件有更明確的說明，但目前也就是由各國自說自話。

由於主張專屬經濟海域的誘因實在太大，各國只要擁有於海洋高潮時高於水面的陸地，皆會努力將之主張為島嶼：畫出島嶼的領海基線，然後向外主張領海以及專屬經濟海域。除了主張以外，並且派出船艦維持該海域之專屬性，使他國漁船必須遵守本國法令。

日本為了主張沖之鳥四周的專屬經濟海域，可說是費盡心力，其作法可以說是各國主張海洋權利的經典示範，值得列入教科書中供我國於太平島上仿效。

從1987年開始，日本在沖之鳥周邊興建堤防，預防沖之鳥被海水侵蝕。1996年，日本批準聯合國國際海洋法公約後，重新檢討其國內政策與立法，採取擴張性的海洋權利主張，公布其領土的領海基線（其中當然包含沖之鳥），主張各種海洋主權權利，並且向聯合國提交海域主張。

2005年，「中西太平洋漁業委員會」（WCPFC）祕書處依據各國對聯合國所提交的海域主張製作出一份海圖，顯示該公約所涵蓋海域內各國的專屬經濟海域主張，其中顯示沖之鳥周邊有日本所主張的專屬經濟海域。

同年，我國籍漁船「龍榮二號」在日本所主張的沖之鳥專屬經濟海域內被扣補。我國與日本達成「你（日本公務船）來我（台灣漁船）走，你走我來」的默契，此後七年兩國在沖之鳥海域間未再產生爭議。

2006年，在WCPFC的會議上，韓國代表對於委員會所發出的海圖表示意見，認為該海圖未正確顯示會員國的海域疆界，我國的代表漁會中也表示個別會員國的專屬經濟海域主張不必然代表真實的劃界，但該海圖至今仍可在網路上搜尋到（搜尋WCPFC convention area map）。

2008年，日本向聯合國大陸礁層界線委員會提出大陸礁層外部界線申請案，提案中共有七個大陸礁層海域，其中三個與沖之鳥之北（代號SKB）、東（代號MIT）以及南（代號KPR）相連接，其中沖之鳥南部的KPR海域是以沖之鳥屬於島嶼為由向南畫界。因為海域有所重疊，日本此一主張最主要會影響到美國與帛琉（KPR海域介於沖之鳥與帛琉之間）的權益，但是這兩國都沒有對委員會提出任何意見；反倒是於2009年時，中國與韓國分別提出外交照會，主張沖之鳥屬於岩礁，無法主張專屬經濟海域與大陸礁層。

2012年，聯合國大陸礁層界線委員會就日本所提出的申請案中之六個海域提出建議，但是針對中國與韓國所提出的外交照會，委員會決定對於沖之鳥以南的KPR海域，在相關外交照會未被解決之前，並無立場做出任何建議。

由於與沖之鳥接連的除南部的KPR海域以外上有以東的MIT以及以北的SKB海域，因此日本認為大陸礁層界線委員會所作出的決定已經認可了沖之鳥具有主張大陸礁層的能力，亦即沖之鳥為一個島嶼。中國跟韓國則認為，因為委員會不對KPR海域做出建議，因此沖之鳥沒有能力主張大陸礁層，不屬於島嶼。

大陸礁層界線委員會可能會覺得自己很冤，即便自己不想要捲入各國對於沖之鳥的性質的法律爭議，因此暫不判斷KPR海域，但是各方還是拿著自己的判斷各說各話；尤其到了2016年，台灣名嘴以及網路意見領袖更是大力跟公眾宣傳「日本對於沖之鳥的主張早就被聯合國打槍了」，相信委員會的心情大概跟寶寶差不多。

同樣是2012那一年，我國籍漁船金德成號在沖之鳥附近海域被扣補，駐日本代表處應農委會的要求代墊了保釋金400萬日圓，但是農委會到現在沒有歸還，這筆帳是外交部永遠的痛，因此在外交部今年所做的「我們對沖之鳥礁的立場」簡報中，除了痛斥沖之鳥不能主張專經濟海域外，還特別於金德成事件中提到「保釋金迄今未歸墊」，相當悲憤。

2016年，又發生了東聖吉16號漁船在沖之鳥海域被扣補的情況，馬前總統震怒異常，除了派艦護漁外，另外並透過外交管道不斷施壓要求日本談判，在任期屆至前，樹立了強人的形象。

綜整以上，日本為了主張沖之鳥具有專屬經濟海域，首先第一步是畫出領海基線，明確對外主張沖之鳥專屬經濟海域範圍；其次透過強力執法，彰顯國家主權及於該海域；第三，嘗試透過國際組織，將主張被認證。

日本對於沖之鳥的作法絕對值得我國在太平島上仿效，我國應該要對外宣布太平島專屬經濟海域的範圍、加強在太平島專屬經濟海域內執法，最後還要透過國際組織將我國的主張被認證。

理論上是這樣，實際上，太平島根本就沒有專屬經濟海域。不是說太平島沒有資格，而是我們政府從來就沒有這麼主張過。

是的。沒有。

要主張專屬經濟海域，首先第一步是要劃定領海基線，確定領海基線之後，才能向外延伸海洋權利。

我國在「中華民國第一批領海基線、領海及臨接區外界線」公告中，對於「南沙群島」的部份僅表示：

在中華民國傳統11段線內之南沙群島全部島礁均為中華民國領土，其領海基線採直接基線及正常基線混合基線法劃定，有關基點名稱、地理坐標及海圖另案公告。

另案公告，到現在已經17年了，還是沒有影子。相較於日本為了小小的沖之鳥做了這麼大的努力，我國到目前為止都還沒有為了太平島做出最基本的主張。國家的主權權利不僅需要對外宣布，還要運用實力來維持，在國力有限的前提下，花費國內資源去挑戰他國主權權利的主張、維護我國漁民權利的同時，是否也能先完備自己國家範圍的論述呢？

｜延伸閱讀｜

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• 本文原發表於法律白話文PLM，授權轉載。
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