劉珞亦／監察院聲請「不當黨產條例」解釋，被大法官刁難了嗎？
7月10日，大法官召開史上第一次關於「受不受理案件」的說明會，還借用憲法法庭來說明。究竟是發生甚麼大事，讓大法官要召開這樣嚴肅的會議？
先來看一下故事
有一位陳先生，到監察院陳情，他告訴監察委員說：
我覺得立法院通過的《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》是違憲的！而這樣違憲的法案，行政院還怠於覆議，所以我來向你們陳情！
監察委員就開始進行調查，行使憲法第95條的權力，經過一段時間調查後，兩位監察委員提出了八萬字的調查報告，簡單來說報告的大意是這樣：
這個《政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例》，不僅本身的存在違反法治國原則，裡面的特定條文，違反憲法保障人民的財產權、訴訟權、法律明確性、法律保留原則、比例原則、權力分立原則，這部法律根本難容於現代國家之憲法體系！
因此這兩位監察委員就將這份報告送進監察院裡面討論。
A監察委員：根據這兩位的監察委員所提出來的報告，這部法律有違憲的疑慮，是不是應該要聲請大法官解釋呢？
B監察委員：我覺得要，這部法律問題重重。
C監察委員：那要不就表決吧，直接表決要不要聲請大法官解釋吧。
最後，在監察委員的全數支持下，監察院正式的在2017年3月聲請大法官解釋。但經過一年多，大法官都還沒有受理，為什麼？
因為在程序上，是有點問題的。
大法官破天荒召開受理不受理說明會
或許因為議題的爭議及矚目，以及聲請者是和自己同等地位的監察員，因此7月10日這天，司法院召開了憲法法庭的說明會，討論監察院可否就《不當黨產條例》聲請大法官解釋。15個大法官，6位鑑定人以及行政院和監察院通通出席討論。
可是要討論甚麼？難道監察院不可以聲請大法官解釋嗎？
先講結論：依法律規定，可以。監察院是可以聲請大法官解釋的，那程序上的爭議又在哪裡？
法律怎麼規定？
《大法官審理案件法》第5條第1項第1款：
中央…機關，於其行使職權…適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者。
也就是說，只要你是「中央機關」，若你在「行使職權」時，在「使用法律或命令」中認為有牴觸憲法疑義，就可以聲請大法官解釋。
這裡有三個問題：甚麼是中央機關、行使職權、適用法律？
1. 甚麼是中央機關？
所謂的中央機關，就是指「國家最高機關」，也就是「五院」（行政、立法、司法、監察、考試）以及「總統」（所以蔡英文本人就是一個憲法機關），因此這六個機關是可以作為聲請大法官解釋的主體。
2. 甚麼是行使職權？
再來，何謂「行使職權」？也就是你這個機關，在做你的本分工作時碰到問題，才可以聲請釋憲。若以監察院來看，憲法第90條規定：
監察院為國家最高監察機關，行使同意、彈劾、糾舉及審計權。
也就是監察院若使用上述的彈劾、糾舉等「監察權」時，就必定是所謂的「行使職權」。
3. 甚麼是「適用法律」？
適用法律是指，你必須「使用到」這條法律。例如如果監察院想要「彈劾」公務人員，那必須要有「兩人」來向監察院提議，這就是依據《監察法》第6條的規定：
監察委員對於公務人員認為有違法或失職之行為者，應經二人以上之提議向監察院提彈劾案。
所以使用這個「兩人提議」程序，就是「適用」監察法第6條，若認有違憲疑義，可以對他來釋憲看看。
監察院似乎都符合，那要辯論甚麼？
好，我們理解完「機關聲請」的程序後，得知監察院如果要聲請大法官解釋必須要過三關，也就是監察院確定是可以聲請大法官解釋的，而歷史上有44個案子成功聲請。
那麼，今天的聲請有何問題？而這場說明會交鋒了哪些爭議？鑑定人和聲請人又說了甚麼？究竟監察院可不可以過上述三關呢？
1. 監察院是「中央機關」嗎？
這當然是，毫無爭議，監察院過第一關。
2. 監察院有「行使職權」嗎？
這大概就是本次的核心爭議之一。關於有沒有行使職權，監察院這次的說法是行使「調查權」。
首先，我們可以再看一下文章前面提到憲法第90條的規定，其實是沒有「調查權」的。必須要往下五條到第95條及第96條：
監察院為行使監察權，得向行政院及其各部會調閱其所發布之命令及各種有關文件。
監察院得按行政院及其各部會之工作，分設若干委員會，調查一切設施，注意其是否違法或失職。
也就是如果你要行使「調查權」，前提必須是你要行使第90條的「監察權」。因為使用「監察權」而使用「調查權」，算不算是「行使職權」？監察院這樣說：
你們許院長曾經說過「行使職權」要放寬認定喔，這邊也有兩位鑑定人曾經在文章中說過這樣的見解。而且德國法沒有說必須「行使職權」才能聲請釋憲；再者，過去已經有好多釋字都是使用調查權後聲請成功的，所以這個慣例大法官不應該改變的！
說完之後，不黨黨產協會的代表方，行政院馬上反駁說：
不對，你們的職權應該是憲法90條說的「糾、彈」，不是調查權，調查權本身並非獨立之監察權，而是基於糾正、彈劾等監察權之目的來的，所以調查權之行使自應受監察權目的之限制。而且最近的釋字729號解釋都說「調查權」是「手段」不是「目的」，所謂的職權，應該是機關本身的目的才對！
好，當事人各說各話，那鑑定人是怎麼說的？
總共六位鑑定人，其中三位鑑定人（李建良、林明昕、楊子慧三位教授）是同意行政院的立場，認為監察院沒有「行使職權」，他們都同意「調查」只是手段，所以如果只是單純行使「調查」，就不算「行使職權」。
兩位鑑定人（陳愛娥、廖元豪兩位教授）同意本案是「行使職權」，其中陳愛娥教授的原因是法律解釋應該要尊重文義，既然文義都說是「職權」，憲法也有規定到監察院的調查權，應該要從寬認定。另一位廖元豪教授則是認為要從寬處理，並且司法院要尊重平行機關監察院的見解，所以監察院行使「調查權」是「行使職權」，而且如果不先調查，怎麼知道要使用的是「彈劾、糾舉還是糾正呢？」
最後一位鑑定人蘇彥圖研究員則沒有給出特定的立場。他認為監察院的意義在憲法體系中是比較特別的。如果大法官要把監察院當作特別的存在——即「監察院例外主義」的話——那就是放寬監察院聲請的限制，較有可能符合行使職權的可能。若大法官認為監察院和一般的五院都應該「一體適用」的話，本案就應該要做出比較嚴格的解釋。但他最後也提到：
如果採取「監察院例外主義」，有可能會造成司法權提前介入的可能性，因此蘇彥圖呼籲，不論大法官採取甚麼答案，都應該要給予堅強的理由。
意思是說，如果放寬監察院的聲請限制，很可能會造成監察院以後只要遇到燙手山芋就丟給大法官處理。
總結一下，監察院以及其中兩位鑑定人，都是認為「調查權」就是監察院的「職權」，所以用調查權就是符合法律規定的「行使職權」，所以監察權過第二關。但行政院以及其中三位鑑定人，都認為「調查權」不是監察員的「行使職權」，因為他只是「手段」或是被稱為「工具性權力」，所以監察院第二關沒過，監察院的本案大法官應該不受理。
好，看起來有很大的爭議，我們就假設監察院過這兩關了，那第三關呢？
3. 監察院有「適用法律」嗎？
監察院針對這個問題，非常有自信地回答：「如果有人認為監察院沒有適用法律，那是不懂法律的講法！」監察院認為他們經過調查這個「法規」後，發現有問題，這就是所謂的「適用法律」。但行政院顯然不這樣想，行政院認為：
那是不是以後只要民眾陳情，監察院就可以調查，然後所有的法規都可以作為監察院聲請釋憲標的？這樣對於司法院來說真的是好事嗎？所以認為本次聲請解釋是不具有關聯性的，大法官應該不受理。
鑑定人方面，李建良教授認為監察院不是黨產條例的主管機關，怎麼會適用法律？林明昕教授採取類似的看法。而楊子慧教授則是認為「法規範的違憲」是不合於調查的，所以監察院不會有適用的可能性。所以第二關之外，監察院第三關的挑戰其實才是最大的。
從這場說明會的辯論下來，鑑定人的意見很清楚，有三位明確認為大法官在本次的案件上不應該受理，有兩位是認為大法官一定要受理，而有一位是沒有明確答案。大法官在後來的發問，只有三位大法官發問，對於問題也沒有太大的進展，且也看不出來其立場為何。只能期待之後的解釋。
大法官的標準，為什麼轉彎呢？
整場說明會聽下來，有件事不斷被提及：
過去大法官都沒有這麼嚴格，為什麼這次要這麼嚴格呢？
原因是過去大法官對於監察院的釋憲很少不受理，為什麼這次破天荒地舉辦說明會，而且還是針對政治意味濃厚的「黨產條例」，如同廖元豪教授在說明會中所提及的：
在過去針對監察院釋憲都沒有這麼嚴格，如果這次將權力解釋限縮，會不會有破壞法安定性的可能性？
楊子慧教授對於這樣的說法其實有一個很關鍵的回答，她認為：
歷來的解釋都沒有好好重視過，不能說因為過去沒有好好重視，所以我們就要這樣繼續下去。
我們看大法官的解釋，往往都是看釋憲「結果」，卻總是忽略，為什麼大法官要解釋？畢竟一件事，如果要交由大法官來解決，就表示這件事應該是走投無路了，因為大法官是憲法的終局解釋機關，當他解釋完，唯一能改變的機關，就只剩他「自己」。
因此，針對送進來大法官解釋的案件，必須要很謹慎小心，一定要是大家無法解決的案件。至於「受理不受理」，可從大法官的意見書來觀察。歷來大法官「受理」的案件，都是已在內部討論好決定，鮮少會把受理原因寫在理由書上。
不過，近來的大法官解釋，大法官們開始喜歡寫「意見書」，越來越多大法官對於本案要不要受理，有許多不同的想法。這是過去從來沒有的，就如楊子慧教授所說，現在大法官越來越重視這件事。如果越重視，就代表「受理與否」已成為大法官釋憲上新的戰場，注定在未來成為聲請人和大法官點燃辯論之處。
在這個新投入、又舊有存在的議題上，期望日後的大法官解釋，可以產出更多精彩的回答，且更具說服力的火花。
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