李柏翰／新型冠狀病毒是否構成「國際公衛緊急事件」？規定怎麼說？
1月23日，世界衞生組織（World Health Organisation，WHO，下稱世衛）決定暫不針對2019新冠狀病毒（2019-nCoV）宣告「國際關注公共衛生緊急事件」（public health emergency of international concern, 下簡稱PHEIC），引發全球爭議。昨（29日），世界衞生組織表示將於今（30日）召開緊急委員會，就此次疫情爆發是否構成PHEIC再次進行評估。
2019新型冠狀病毒疫情擴散，各國都傳出病例，世衛組織的一舉一動也因此備受矚目。跨境移動頻繁、跨國交流密集的東／南亞諸國，經歷過SARS、禽流感、H1N1等傳染病的大爆發，對世衛領導的全球防疫體制多是既期待又怕受傷害。
世衛組織是聯合國家族中職司人類健康與公共衛生事務的專門機構（spcialised agency），但它也是自成一格獨立的國際組織，其設計及職權係依據1946年通過的國際公約《世界衛生組織憲章》而來。其中，會員國們早已授權世衛可以出於全球防疫的理由，對它們課予具拘束力的法律義務。
促進全人類健康這件事很難，因此世衛組織要管的事很多也很雜，但關於「國際防疫」這件事，最重要的法律暨政策文件是這陣子常聽到的《國際衛生條例》（International Health Regulations, IHR），前身為《國際公共衛生條例》（International Sanitary Regulations）。1969年世衛大會通過了IHR，後來又因為檢討各種新型傳染病防治不力，於2005年改版，新版於2007年6月15日生效。
既然是有拘束力的法律文件，我們就得來了解一下IHR對國家課予的法律義務有哪些？由世界上194個國家無異議通過的IHR，基本上要求所有國家防止疾病於國內外擴散，並有效應對傳染病爆發。
更具體來說，IHR要求各國監督並管制傳染病的發展態勢、必要時須通知世衛組織、協助確認通報病例、加強國內疾病的監控、發展全國性公共衛生緊急事件的應對計畫。此外，國家也應在國際機場、港口、邊境設立健康設施、提供健康服務，以降低疾病「跨國」發展的風險。
什麼是「國際關注公衛緊急事件」？
在IHR的框架下，國家對於「國際關注公共衛生緊急事件」（PHEIC）甚至具有「立即回應」的法律義務。這是最近世衛組織針對新型冠狀病毒緊急召開專家會議的重點，也因為尚未將其列為PHEIC的決定，而引發爭議。
那麼，怎樣才算PHEIC？列不列為PHEIC又有什麼差別？
所謂的PHEIC是指對人類健康威脅「異常重大」的公共衛生事件，將因跨國傳染而對其他國家構成公共衛生風險，且潛在地需要整合性的國際應對措施（IHR 2005 第1條參照）。國家如果認為其境內將會爆發PHEIC，應透過國家IHR聯絡窗口（Focal Point）於24小時內通報世衛，而通報內容應包括：所有已知關於疾病的資訊、政府已採取的措施、已確認之病例及死亡人數（IHR 2005 第6條參照）。
這部分，IHR其實要求得很細，且希望政府能保持暢通、即時的資訊更新——包括病例之定義及判斷方式、實驗室檢驗結果、傳染風險的途徑與態樣、病例數與相關死亡人數、可能的干預方式、防疫工作的困難，以及評估後國家所需之協助。這項通報義務適用於自然發生、意外、可疑的傳染病爆發，不管疾病起源如何，也不問國家是否能預見其發生（因此也包括境內傳染性生化武器之使用）。
這個規定的用意是，咱們先不追究或譴責疾病爆發的緣由，如果真的發生了自己處理不了的問題，在事情變得一發不可收拾之前，各國趕快把山芋丟出來，要燙大家一起燙。這個規定彰顯了IHR的目標是「共同面對並解決問題」，而非究責，這也一直都是世衛組織看待傳染病防治的態度。
那麼誰能決定PHEIC真的存在呢？世衛組織的總幹事（Director-General）具有最終決定及宣布的權力。當然，這個決定不能憑空而來，需要考量緊急事件委員會（Emergency Committee）的建議、國家所提供的資訊、IHR附件二協助評估的決定工具、科學界現有的研究、國際傳染之風險，以及可能對經濟所造成的影響（IHR 2005 第12條參照）。
怎樣才算具有「國際關注」之緊急事件？
因此，流程是先確認PHEIC存在，才進行宣告。這裡值得一提的是，IHR附件二所提供的決定工具（decision instrument）包括了四個主要考慮因素，以判斷一個公共衛生事件是否屬於「國際緊急事件」。
其中，至少要有兩個要件能被明顯判斷，疫情才有可能被視為「國際」社會中的「緊急」事件，而且若當事國覺得自己判斷不了，也可以尋求世衛的意見，進行磋商。這四個主要考慮因素包括：
- 該事件對公共健康影響的嚴重性。
- 該事件是否不尋常或屬意料之外。
- 該事件是否具跨國傳染的高風險。
- 該事件是否危險到應該限制旅遊或貿易。
若真的判斷為PHEIC，世衛又能怎樣？其實IHR就跟所有國際法律文件一樣，採取「以國家為主體」的模式，希望各國在國際防疫工作上自願合作。在傳染病爆發時，國家負擔主要的防治責任，而IHR缺乏執行機制也無法懲罰違規的政府，世衛組織也只能仰賴「同儕壓力」與「知識共享」來推展國際合作機制。不過，在有關國家不願合作的情況下，IHR還是賦予了世衛三大權限：
- 在欠缺國家同意的情況下，從非政府管道取得資訊。
- 在欠缺國家同意的情況下，與其他人分享疫情資訊。
- 在當事國不願或無力合作的情況下，片面宣布PHEIC。
公開宣告PHEIC，足以令其他國家著手進行防疫準備，也能對不合作的國家施以政治壓力。需要注意的是，世衛對PHEIC的宣告並不能授權國際社會針對當事國進行任何強制性的干預措施。事實上，針對不願或無力應付嚴重傳染病爆發的國家，國際社會尚未有任何強制干預的國際實踐，遑論相關法律基礎。
要宣告PHEIC防疫措施，背後考慮因素很多
在建議任何防疫措施前，世衛組織通常都會考量該措施對當事國以及全球經濟可能造成的影響，比如是否要求政府在入境處增加健康檢查或大規模的檢疫措施。如果世衛想要「建議」任何國家採取貿易和旅遊限制，必須要有科學根據證明其必要性。因此，世衛組織也會特別考慮防疫措施是否會對弱國造成不成比例地負擔或衝擊，以及國際社會有限之補償。
不過，如果政府為了防疫需求，透過國內法規政策自行增加貿易或旅遊限制，IHR沒有說不行，且若真有效，其實也算符合國際衛生法的目的。只是，各國仍需要考慮它們身上其他的國際法義務，比如國際貿易法、參與世界貿易組織的承諾、國際投資法和國際人權法等。尤其是後者，事實上IHR的前言和第3條都有提到，國家實施強制性的公共衛生干預措施，須符合國際人權法的原則及標準。
世衛是否會將2019新型冠狀病毒列入「國際公共衞生緊急事件」，相信今天就會揭曉。然而徒法不足以自行，再好的防疫規範，由國際到國內，都需要社會中每個人自我健康管理來配合。疫情風暴來襲時，依照專家建議，勤洗手、戴口罩，身體不適的時候盡量不要外出，這都是我們能夠做的。
延伸閱讀
- 鄭凱元，世衛組織宣布「武漢肺炎不構成 PHEIC」引爆親中爭議——談防疫政治與黑洞效應，換日線，2020-01-24。
- 韓世寧、連熙隆、陳國東、涂醒哲（2001），「國際衛生條例」修正背景與重點簡介，疫情報導，第17卷第6期，頁300-307。
- Renee Dopplick, Legal Obligations and Consequences When the World Health Organization Declares a “Public Health Emergency of International Concern”, Inside Justice, 2009-04-30.
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