崔家瑋／顧好工安法規，不要再有下一個台中捷運事件
2023年5月10日中午12點26分，一班朝著台中高鐵站方向前進的列車緩緩駛進豐樂公園站；就在列車進站的13秒後，位於車站前方軌道附近的建築工地，其塔吊工程車的吊臂墜落，砸壞隔音牆後掉落在軌道上。
豐樂公園站的保全與捷運隨車員，雖然注意到巨響與軌道異狀，並急忙開始聯繫，但列車仍然在10秒後關門駛離。這時，捷運隨車員才發現軌道出現障礙物，並著手準備停車；無奈煞車不及，列車直接撞上橫亙在軌道上的鋼樑。
這起事故造成一名乘客死亡，十名乘客受傷。該名不幸罹難的乘客正是國內原住民法研究先驅，曾任台灣人權促進會秘書長與國際特赦組織台灣分會理事長的靜宜大學助理教授林淑雅。
事件發生後，旋即引發諸多討論，包含興富發建設與承包商的工安問題、台中捷運緊急煞車設計是否有缺失、事故發生後的相關處理及應對等方向。
本文希望從目前營建工程安全的相關法規，以及大眾運輸的限建區規範出發，同時檢視為何現有的營建工安法規仍然無法阻止憾事發生，以及討論未來可能的改進方向，以期不要再有類似遺憾的事件發生。
盤點營建工安法規
營建相關的安全法規，過往除了相關從業者外，一般大眾幾乎少有動機接觸，但從歷次的工安事件可以發現，工程若不遵守相關規範，營建災害也有可能外溢，對一般大眾的安全造成影響，所以絕對有釐清的必要。
目前相關法規，大致可分為保障建築過程的公共安全，以及保障建築工作者的安全二部分。以下將分別介紹。
如何保障建築過程的公共安全？
這部分主要以《建築法》進行管理。
本法第1條即點出立法目的：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」
而該法第五章即對建築施工提出相關要求。如該法第58條即規定：地方政府的主管機關，在施工過程中可不定期對施工地點進行檢查，一旦發現其有危害公共安全（第三款）、妨礙公共交通（第四款）、妨礙公共衛生（第五款）或主要構造積與核定工程圖樣不符（第六款）等情況，即可勒令負責建造的承造人停工或要求修改，必要時甚至可以命其強制拆除。
經典例子像是台北大巨蛋曾在2015年遭到台北市都市發展局勒令停工，就是因為主要構造積與核定工程圖樣不符的緣故。
《建築法》也規定，如果發生其他施工管理的瑕疵，例如建築材料堆放影響公共安全或公共交通，也同樣可以命令承造人停工，並對建商、承造人、監造人等開罰——惟處罰只有罰鍰，並沒有刑事責任的壓力。
建築工作者的安全也很重要
在中捷事件發生後，興富發建設也被披露曾背負多起工安事件。這些造成建築工作者死傷的工安事件，在法律上被稱為「職業災害」。職業災害的相關法規，可以分為防範職業工作者發生職業災害的事前規範，以及在職業災害發生後，對於受影響工作者的權利保障與扶助。
在事前規範上，以《職業安全衛生法》（下稱《職安法》）與《勞動檢查法》為核心；就事後保障，則有《勞動基準法》、《職業災害勞工保護法》與《勞工職業災害保險與保護法》等規範，以下將集中介紹與本次工安意外較為相關的職安法規定。
《職安法》規範雇主與事業單位要滿足的安全標準與注意義務，並輔以相關的行政命令，更進一步具體化種種要件與程序，並對違反的雇主與事業單位設下對應的法律責任；《勞動檢查法》則以啟動勞動檢查的方式，檢視雇主與事業單位是否遵循法令的要求。
以建築工作者的安全來說，《職安法》就要求雇主要安排必要的安全與衛生措施，如本次發生事故的塔吊式起重機，依法即有「防止墜落、物體飛落或崩塌等危害」的義務；一旦雇主或事業單位沒有做好相關安全與衛生措施被發現，就要繳納罰鍰；若是因此致生職業災害，雇主與事業單位更是要負擔相關刑責。
除了針對必要安全與衛生措施，職安法也有規定雇主與事業單位要進行相關的安全與衛生管理。包含制定相關計畫、進行教育訓練等等。若有將相關工作轉包給別的承攬人，也有相應的告知與說明義務，以及相關的安全衛生協調及指揮監督工作，一切的設計就是為了防止職業災害的發生。
大眾捷運沿線其實不能隨意興建
除了一般建案的公安與工安問題外，本次事件另一個特殊之處是「建案鄰近捷運路線」，也因此涉及大眾捷運沿線的禁建與限建規範。《大眾捷運法》即規定為保障大眾捷運系統在興建與營運的設施及行車安全，主管機關可以劃定禁建與限建範圍（詳見相關辦法）。
一旦被劃入禁建範圍，土地上除了捷運系統設施或其他相關建物外，禁止建造其它建築或設置廣告等行為。而落入限建範圍的土地，未來若要申請建築執照與工程許可時，還要經過大眾捷運的主管機關（通常是交通局）的同意——主管機關也可以要求變更施工方式與設計。
不過就算取得建築執照，在施工時如果造成大眾捷運設施損害或影響行車安全，仍然要負損害賠償責任。
台中捷運事件的後續處置
在事件發生後，到截稿（5月17日）為止，發生事故的建案被因違反多起建築法事由，被台中市政府開罰81萬元，亦被勞動部職安署因違反多宗職安法事由開罰30萬元。兩種不同的行政罰對應到的，是在建築過程中失落的公共安全與職業安全保障。
至於禁建與限建規範的問題，根據台中市都發局的說明，該建案位於捷運沿線六公尺外、五十公尺內的限建區，建案設計經過台中市政府交通局審查通過，在建照取得上並未違反建案審查的相關規範。
但亦有網路評論指出：根據《大眾捷運兩側禁建限建相關辦法》的規定，除了建築範圍，施工時塔吊起重機旋轉範圍亦應納入考量，故事發建案在當初取得許可時仍有可能違反禁建及限建相關規定，惟此部分仍待台中市政府進一步釐清。
無論如何，建案的吊臂掉落，確實已損害捷運設施並影響行車安全，仍然有《大眾捷運法》規定的損害賠償責任。
除了上述營建工安法規及責任外，負責起造的建商與承造的營造公司也會有其他相對應的民事責任，如來自台中捷運與死傷乘客根據《民法》的賠償請求；公司負責人以及工地的負責人亦有可能成立前述職安法外的刑事責任，如《刑法》上的過失致死罪等責任。
從工安文化與經濟因素，談可能的改進方向
從前述介紹可以發現，台灣對於營建業工安的法律規範其實蠻完整的，可為何台灣的工安事故依然層出不窮呢？接下來，本文將從工安文化、經濟因素與法律執行加以剖析。
經濟因素引導
台灣不論是公共建設還是民間建案，由於營建工程需要的專業繁多，加上經濟利益最大化的誘因，不同工程與工序多次轉包的情形相當常見。
轉包不一定不好，畢竟專業分工也是營造業之特色，但每一次轉包必定會有利益被包商取走，隨著轉包次數增加，到最後往往是第一線的下游公司與被雇用的工人成為被剝削的一群。
下游公司在面對利潤極薄，原物料價格又大幅變動的情況下，能夠不偷工減料已是挑戰，自然不可能挹注更多資源在維護工安上；工人也因此必須在低工資、高風險的環境下工作，在低工資的情況下，自然也難自費購買相關防護設備自力救濟——就算有餘裕，營建工程的複雜性與危險性，或許也非個人防護裝備所能補足。
工安文化缺乏
在前述的經濟背景下，工人與營建業沒有提升工安的經濟誘因，且相關工程災害與職業災害並非必然發生；在許多情況下，縱使工地並未符合相關安全規範，僅在主管機關前來稽查時虛應故事，也能在運氣與諸多因素的護航下平安完成工事。
如此一來，勉力遵循安全標準，防範不確定風險的營造公司將背負大量成本，也就可能難與純靠運氣平安完工的營造公司競爭。且營造公司縱使不幸出事，輕則以各種手段規避賠償責任，如要求工人簽訂合夥或委任契約，規避基於僱傭關係的職安規範；重則直接惡意破產，倒閉後重開公司規避責任。
長久下來，工人與實際負責建造的營造公司便養成不重視工安的文化，認定只要多投入資源就是冤大頭——不如不要做，沒出事算賺到，等出事後再來卸責即可。就算真的被檢查到安全瑕疵，沒有出事的話僅有罰鍰，相較於建案完成後的預期利潤，金額可謂九牛一毛；就算有刑事責任，亦不影響事業發展與建案帶來的報酬。
法律執行不足
「徒善不能以為政，徒法不能以自行。」法律本身制定完成後，仍須仰賴主管機關的執行才能讓法律真正發揮作用。
雖然我國的《建築法》、《職安法》與《勞動檢查法》皆賦予主管機關相關權限，能對建築工地進行檢查稽核，確保負責人遵循相關安全標準，但是主管機關人力與執法資源有限，不可能長期對每個工地持續進行相關檢查。
就算有如此人力，相關檢查往往涉及諸多專業標準，是否能夠確保稽核過程扎實，有賴大量資源投入專業人員的訓練及培養；且在待遇有限但工作量龐大的現狀下，如何留才也是挑戰。
而且相較於重大政策，這些安全的檢查與維護很不容易獲得媒體關注；在相關行政資源本就不足，且不容易透過鎂光燈爭取資源的前提下，資源的捉襟見肘更顯嚴峻。
事實上，若不是本次事件的發生，你我哪會開始關注營建安全？在事件發生後，興富發成為眾矢之的，相關檢查與裁罰頻頻躍上新聞版面。桃園、台北、高雄等具有捷運營運或開發的都市首長，也指示要對捷運沿線進行檢查。
然而這樣的關注能夠維持多久？若無持續關注與資源挹注，一旦新聞風頭過去，在前述工安文化與經濟因素的驅使下，工安意外故態復萌的例子將並不意外。
因為開罰與停工等短期處置，僅能治標，不能治輕忽工安之本。如同前述，要如何確保工程安全，經濟誘因是其一，如何解決轉包帶來的資源匱乏，讓建商與營造公司更有動機投入資源提升工程安全，以此提升工安文化，是相當重要的課題。
同時，如何讓工安稽查，能夠獲得更多資源與關注亦然。或許可以比照交通安全或環保相關規範，賦予民眾更強的檢舉動力，讓民眾可以協助主管機關監督，亦是可能的方向。
根據網路媒體Readr的一篇深度報導，建商是台灣政治獻金的主要貢獻者，如何強化政治人物及金主間相關潛在利益衝突的透明度，也是重要的課題之一。最終，也希望每一次事故的發生，都能揚起社會中的粉塵與波紋，喚起注意，成為相關規範改革的動力。
系統性問題待解決，冰凍三尺非一日之寒
工程安全在台灣並不是第一次發生的悲劇，從2021年的下水道施工中毒事件、2022年的太魯閣號悲劇、到如今的台中捷運事故，每一起工程安全事故的發生，背後都有著營造業系統性的經濟因素、工安文化缺乏所造成的疏失、以及執法機關的捉襟見肘。
冰凍三尺非一日之寒，如同交通安全一般，工程安全也需要長期的資源投入與關注，才能養成長久穩固的文化。以往工安事件影響的多半是基層工作者，喚起的關注有限，希望這一次的事件喚起的關注，也能讓相關政策與法規更前進一步！
留言