李喜明、李艾睿／整體防衛構想說明：台灣國防如何運用不對稱作戰？

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備役上將李喜明為Project 2049 Institute智庫資深研究員，2017至2019年擔任中華民國參謀總長，在任期間發展並倡導「整體防衛構想」。李艾睿為Project 2049 Institute智庫研究助理。

隨著北京政府外交政策日趨強硬，兩岸衝突風險逐漸升高，正確的國防戰略對台灣來說比以前更為重要。面對當前威脅與美方對台軍事援助的不確定性，台灣必須藉由執行「整體防衛構想」（ODC：Overall Defense Concept），並將其制度化以提升自我防衛能力。

「整體防衛構想」係目前在兩岸國防資源極端不對稱的環境下，為處理潛在中國侵犯威脅而設計的戰略。簡單來說，「整體防衛構想」是主導台灣兵力整建與聯合作戰的戰略構想，著重於台灣現有天然優勢、民間設施與不對稱作戰能力。「整體防衛構想」主要目的為嚇阻敵人，並於必要時擊退中國人民解放軍的侵略。

整體防衛構想

「整體防衛構想」建立在兩個假設條件上：（1）中國共產黨主席習近平期望統一台灣的「中國夢」；（2）兩岸極端失衡且繼續傾斜的國防資源。

儘管台灣從未被中國共產黨統治過，然而兩岸統一仍是「中華民族復興」的一部份。為完成民族復興，習近平表示他將不放棄以武力迫使台灣屈服。正當台灣國防預算達到有史以來最高的同時，北京政府已投入相當於20倍台灣國防預算來強化解放軍能力。

依據美國國防部估計，解放軍去年軍事花費達2,500億美金，相較於最近台灣軍事預算的110億美金簡直是小巫見大巫。這使解放軍的質與量均超越中華民國國軍。中共軍民融合政策利用私人企業使中國軍事科技能力快速提升，解放軍的正規部隊超過台灣正規部隊的12倍。資源與軍事能力懸殊將會持續擴大，因為習近平誓言要在2035年實現軍隊現代化，並於2049年成為世界一流軍隊。

面對當前處境，解放軍領導階層希望藉由征服與佔領台灣迫使人民屈服。國軍必須具備嚇阻解放軍不敢發動戰爭的能力，如嚇阻失敗，則須打贏戰爭。因此，「整體防衛構想」重新詮釋「勝戰」的定義，將其定義為「阻止解放軍成功侵犯台灣」。

台灣必須拋棄與解放軍打消耗戰的傳統作戰觀念。面對更強大的敵人，應採取有效不對稱防衛姿態並結合不對稱作戰能力，以彌補台灣在數據上的劣勢，並阻止解放軍登陸台灣。面對逐漸加大的兩岸資源失衡與國內預算限制，台灣必須盡可能有效率地分配與管理國內資源。

「整體防衛構想」提供台灣一個新穎的方案，區分「兵力整建」與「作戰構想」等兩部分。「兵力整建」部分敘述如何建軍俾使「整體防衛構想」有效發揮，而「作戰構想」則是說明受到侵略時該如何應對。

兵力整建

「整體防衛構想」的三個要素為「戰力保存」、「傳統戰力」及「不對稱戰力」。自從中華民國政府放棄「光復大陸」後，台灣已從攻勢國防轉型為守勢國防，來抵抗中華人民共和國。台灣不會主動攻擊中國。因此，如果遭受解放軍飛彈、空襲與網路攻擊後，台灣部隊必須仍能保存自我防衛與反擊能力。「戰力保存」的原則是機動、偽裝、隱蔽、欺敵、電子干擾、備援手段、快速修復與抗炸能力。強化「戰力保存」，可使台灣戰力經過第一階段解放軍攻擊後能夠存續下去。

「傳統戰力」在平時能夠有效反制「灰色地帶作戰」，「灰色地帶作戰」是指傳統及非傳統的軍事挑釁，但未達軍事衝突。傳統作戰武器必須能有效地在海空域巡弋，並具備精準打擊能力。

傳統作戰武器的高能見度對台灣士氣有正面的影響，可增進台灣民眾對國軍的信心，同時可阻礙中國共產黨的政治作戰行動。少數的傳統作戰武器系統即可維持執行主要任務，因為先進的武器載台，台灣無法自製，而必須耗費鉅資向國外採購，且後續需投入更多經費來操作及維護這些裝備。因此台灣傳統武器的籌建應該以「少量、高效能」為原則。

另一方面，「不對稱戰力」所需的武器，在平時能見度較低，但在戰時卻極為重要。他們提供非傳統作戰能力，主要利用天然優勢與敵人弱點，用最少的力量獲得最大的作戰成效。台灣不對稱武器系統必須具備小型、機動、精準、致命、量多、分散、價廉、易行等特性，以及具備高度的運用彈性與戰場存活性。這些武器必須讓敵人難以鎖定與反制，提高敵軍作戰難度。台灣不對稱戰力的本質必須是「很多致命的小東西」。

現在該是依據「整體防衛構想」重新調整武器 採購模式的時候了，台灣應該以籌建不對稱作戰武器為主。不對稱作戰武器將提升台灣作戰能力，進而嚇阻解放軍。

這種轉變不代表傳統武器沒有戰略價值，也不代表台灣應該只選擇不對稱武器。而是代表著我們應該「把錢花在刀口上」，依重點採購所需武器裝備，廉價且具持續性的不對稱戰力可彌補現有傳統武器不足部分。武器採購的重心應以作戰任務為導向。

獲得高效無人機與機動雷達將會有效提升台灣目標獲得、早期預警、遠距偵查等能力；大量廉價、短程精準導引彈藥與機動岸防巡弋飛彈，可提供岸際火力支援；高機動性的精準多管火箭系統可強化攻擊及防禦縱深；攜帶型防空武器與反裝甲武器可強化機動及游擊作戰；隱形快速攻擊艇與微型飛彈突擊艇可分散部署於島上超過200個漁港；水雷與快速布雷艦可阻礙敵軍登陸作戰。相較於解放軍的兩棲突擊車與先進戰機，這些不對稱作戰系統或許不起眼，但這些武器在台灣遭受攻擊的時候，將非常有用，有效提升國軍反制能力。

作戰構想

「整體防衛構想」的主要任務為嚇阻解放軍，必要時擊敗解放軍的全面侵犯。作戰構想的三大支柱為「戰力防護」、「濱海決勝」、「灘岸殲敵」。「戰力防護」使國軍能夠在初期解放軍打擊作戰中存活並恢復戰力，如此一來當敵人進入火力射程時，台灣部隊能立刻反擊。「整體防衛構想」致力於強化部隊承受敵軍登陸前轟炸的能力，其戰術與戰力保存類似，包括機動、偽裝，隱蔽、欺敵、分散，快速修復與抗炸能力。

在戰時，偽裝的地面部隊可部署在城鎮、叢林、山區等戰術位置，並隱藏在假目標與假設施中。同樣的，海軍可將較小的飛彈攻擊艇分散至島上各漁港，並運用海巡、商船及漁船來執行掩護性的任務。近岸的艦隊將受岸際防空與反潛武器系統保護。對空軍而言，保護戰機與機場極為關鍵。多層的飛彈防禦系統要運用在機場等重要設施的防護。跑道應搭配快速修復的裝備，做好替代跑道的準備，以及興建滑跳板作為緊急起飛的手段。

濱海地區是國軍可對敵軍造成重大傷亡且發揮最大優勢的地區與時機。作戰機艦可在岸防巡弋飛彈、無人機與防空武器的支援下對敵軍實施攻擊。三軍部隊空中、海上、岸際的火力在多層防空武力的掩護下，可對解放軍實施聯合火力打擊。

大規模的登陸作戰相當複雜，要運送成千上萬名兵力與重裝備穿越台灣海峽，在航行途中，敵軍的戰力會受到限制，解放軍在接近登陸灘頭的時候最為脆弱。水雷與預置的障礙並配合大量的快速攻擊艇與飛彈快艇將阻礙敵軍攻擊進展。運用地形優勢與民間資源可提高應急作戰效能。當敵軍靠近灘頭時，陸基精準導引彈藥與地面部隊可提供更多火力。

當遭受解放軍侵略時，台灣佔有主場優勢，因為解放軍必須將所有作戰所需裝備跨越台灣海峽運到戰場。解放軍部署到台灣的兵力僅能運用準備好的作戰資源，然而台灣不受限於110億美金的國防經費，可運用所有民間資源。

換句話說，利用地形優勢與民間資源可提供國軍更多作戰資源，藉以強化應急作戰能力並使解放軍後勤整備更加困難。台灣多種通信系統可作為通信備援手段、民間所有的無人機與其他商業電子裝備可提供國軍後勤支援與區域偵查、有效布放沿岸水產養殖的設施作為灘岸障礙、在解放軍易登陸灘頭建立離岸風力發電、戰略性質的公共設施投資可提升台灣經濟與平戰時安全。

如果解放軍登陸成功，台灣後備部隊將提供最後一道防護。台灣人民必須接受訓練，藉分權指揮方式在自己的熟悉的社區作戰，這種作戰模式將會是城鎮戰與游擊戰。後備體系準則、人事管理機制與訓練模式等均需要改革。後備部隊將成為「國土防衛部隊」，以機動、小部隊、分權指揮與高存活率為原則。平時，「國土防衛部隊」可負責地方災害防救；戰時，則執行反空機降作戰、防禦敵軍次要登陸地點及防護重要基礎設施。

一個由後備部隊所改革成的「國土防衛部隊」對台灣來說極為重要。雖然「整體防衛構想」的主要任務為阻止解放軍兩棲登陸，但台灣人民仍需準備任何的突發狀況。當戰爭進入台灣本土，台灣必須運用所有可用的軍事與民間資源，結合全民力量擊敗敵軍。

台美安全合作新紀元

「整體防衛構想」可做為提升台美安全合作的機制，全面執行與制度化「整體防衛構想」符合台美雙方利益，並且已經獲得美國高層的支持。

在2019年4月，蔡英文總統表示全力支持「整體防衛構想」，並於2020年8月表示：「我致力依據『整體防衛構想』加速發展『不對稱戰力』⋯⋯這將是我們未來的第一要務。」美國國防部認為：「政府各部會有效執行台灣『整體防衛構想』對於確保台灣嚇阻、遲滯或阻止敵人侵略來說是相當重要的。」時任美國國防部助理部長薛瑞福表示：「『整體防衛構想』是台灣適合用來面對軍事威脅的計畫，執行『整體防衛構想』可增加台灣存活機會。」參議員Marco Rubio建議立法，使美國支持台灣依據「整體防衛構想」發展更致命與更彈性的防衛能力。

雙方安全合作可透過「台美聯合工作小組」（U.S.-Taiwan Joint Working Group）精進現有雙方安全對話，這新的機制將使美國與台灣官方高層聚焦於「整體防衛構想」。該小組的第一個任務為由上而下地觀察「整體防衛構想」的執行與制度化。透過模擬突發狀況與演習，美方可將他們的作戰經驗與專業，提供台灣作為兵力整建與作戰運用的參考，並著重於軍事準則訂定、兵力整建計畫、後勤支援以及戰術戰法。

聯合工作小組可分成政策與技術兩階層，成員均由雙方國家派遣。政策階層成員將包含現役將級軍官以及高階國防官員，他們將提供台灣兵力整建、武器採購以及聯合準則發展等專業指導。技術階層成員將著重於以創新不對稱思維，來執行政策階層的決策事項。

在美國的支持與合作下，國軍將發展成敏捷、彈性與現代化的部隊。武器採購部分，將依據「整體防衛構想」有效率地把資源分配給不對稱與傳統武器系統，獲得最適合台灣的武器裝備。聯合作戰準則應以簡單、容易消化、具彈性、且適用於各種不同狀況想定為導向，並著重於不對稱作戰。聯合訓練將整合不對稱作戰概念與武器系統以提升聯合作戰能力，無論是統一指揮或是分權指揮，都將具備作戰效能。

台美聯合工作小組對台美雙方均為有利，該小組不僅可提升台灣防衛能力以及提供美國應變計畫與未來戰力的觀察，更精進潛在的相互合作關係。此外，台灣防衛能力的強化，可在美國的「自由與開放印太地區」戰略扮演重要的角色。

已到接納新戰略的時刻

現在台灣的國防該是全面接納新戰略的時候。將「整體防衛構想」全面執行與制度化後，即可提供所有國安單位與各軍種戰略指導，藉統一且審慎的軍事投資與戰力發展來強化台灣國防。強化台灣國防對區域穩定與維持自由開放印太地區將有所貢獻。

如果戰爭來臨，「整體防衛構想」將動用所有軍事與民間資源，集合全民力量擊退敵軍。現在也是台美安全合作的新紀元。台灣海峽可能是中美軍事衝突的戰場，美國與台灣有機會共同面對中國共產黨的威脅。透過「整體防衛構想」，台美聯合工作小組將藉由雙邊合作強化嚇阻成效，並對台灣安全更有信心。

當兩岸發生衝突的時候，台灣將會感激任何來自美方的協助。然而，國軍不應期待美國會犧牲美國子弟的生命來防衛台灣。但是有了美方的支持及合作，台灣將更能有效建立自我防衛的能力。台灣人民有責任為生存而戰，自己決定台灣的命運。

（※ 原文刊載於2020年11月3日，美國《外交家雜誌》（The Diplomat））