宋承恩／台宏斷交新政策：「雙重承認」？尋求以國家身分被承認

（※ 文：宋承恩，台灣制憲基金會副執行長）

台灣與宏都拉斯邦交生變，外交部在2023年3月26日早上召開記者會，宣佈立即終止與宏都拉斯的外交關係。接受記者提問時，外交部長吳釗燮表示：

有關［中國的邦交國與台灣的同時交往］，我們沒有排除任何狀況。有任何國家希望能夠與我們提升關係，不論政治、外交、或經貿文化的關係，我們都會認真思考研議，看用什麼樣的方式，能夠讓我們的國際空間或經貿空間更加擴大。（括號內文經筆者順稿補充）

吳部長並未使用「雙重承認」一詞。但記者的提問是就「雙重承認中國和台灣」一事，詢問外交部的政策。考量到此段詢答發生在宣佈與邦交國斷交的時機，亮點是表明我國不排除各國在與中國建交的同時，提升與台灣的關係，包括同時建立或維持外交關係。

翻成白話，這樣的政策下，台灣在對既有的邦交國所說的是：

想與中國建交，藉以取得各種利益？我們祝福。但對我們而言（as far as we are concerned），與中國建交，不表示必須與台灣斷交。請考慮看看。

新政策的好處

將邦交國政策移轉到這樣的位置，有許多好處。

首先，是免除台灣邦交國的兩難。目前台灣的邦交國，都必須承受無法與中國建立正式外交關係的不便或不利益。有時這樣的不利益還包括其在聯合國或其他國際體系，遭受中國的壓迫或杯葛。

第二，是緩解中國對台灣所發動的「搶邦交國戰爭」。這樣的戰爭，有削弱台灣影響力，及製造話題以達成打擊台灣執政黨、分散對台灣外交成績注意力、乃至羞辱美國等多重效應。至終而言，其目的在否定台灣國家地位，為其「解決台灣問題」的民族大業盡一份力。

第三，這樣的政策，可以縮減台灣邦交國以「建立邦交」做為喊價籌碼的空間；而台灣也不需要每次遇到友邦別抱，以「見利忘義」、「獅子大開口」、「我們不做金錢外交」等不堪的詞語形容友邦。

與所謂「外交休兵」不同

但必須說明的是，吳釗燮此一千呼萬喚始出來的政策，與馬英九時代的「外交休兵」，外觀或有共通之處，但內涵實大不相同。馬時代的「外交休兵」政策，放棄與中國競逐邦交國數目，但隱含有禮讓中國、否定台灣主權資格、乃至縮減外交部職能之意。當時的指導原則，是「兩岸高於外交」；而兩岸政策又是以依從、配合為主軸。這些當然與當時執政集團對國家的看法息息相關。

但當前吳釗燮所宣佈的政策，除了不競逐邦交國的消極面，是否包括「積極爭取與中國的邦交國建立外交關係」？我打上問號，是因為目前的語言，是外交辭令的「不排除」。雖然就給出信號而言，已經足夠，但還少了些積極性。

不要因「雙重承認」以詞害義

媒體有以「雙重承認」一詞描述吳釗燮所宣佈的政策，但可能引發了一些誤解。「雙重承認」一詞，有可能有其特定的意義。以曾在上世紀80年代倡議該概念的前研考會主委魏鏞為例，他所定義的「雙重承認」，是在堅持一個中國，不動憲法上國家定位下，承認兩岸各有「政治實體」，不排除其他國家與兩方各自建立關係。至於「兩岸」之間的關係，則不是國與國的關係。

而吳釗燮所宣佈的政策，則近似基於台灣主權國家（不論相對於中國或國際上任何國家而言）之地位，尋求與所有國家建立外交關係，不受其與中國建立關係此一單一因素所妨礙。

後者其實是正常國家的國際關係：除了特殊狀況外，世界上有哪兩個國家建交，必須以不與第三國建交為前提條件？施予這樣條件的國家，很難不被認為是在霸凌第三國。

最重要的是，與「雙重承認」非常不同的是，新的政策並不是以「兩岸關係」做為考慮問題的出發點，不是在「一中框架」下與兩邊同時交往，而是以台灣的國家地位出發，邀請其他國家與台灣建立正式外交關係。

新政策首要在糾正歷史遺留的錯誤

外交部的新政策之所以是個突破，是因為中華民國政府在歷史上，曾經採取「有匪無我」、「漢賊不兩立」的政策。在1950至1980年代，民主化之前的中華民國政府主張自己才是代表中國的唯一合法政府。

不論在國際組織會籍或邦交國事務上，如果相對方要「納匪排我」，會在義憤下先制性地主動退出或終結外交關係，以避免「被逐出」、「被拋棄」的面子掛不住。而當時的情形，往往是友邦想方設法為台灣保留一席會籍（「退出聯合國」的情形），或邦交國並未主動提出與中華民國斷交（1964年與法國斷交的情形）。因此當時的情形，不待中國打壓，是中華民國政府自己，基於自己的政策，把「雙重會籍」或「雙重承認」的機會推出門外。

當時是中華民國爭「中國政府代表權」的時代。其後，國家論述有所改變：李登輝總統提出「特殊國與國關係」想法以來，台灣方面逐漸放棄爭「中國政府代表權」的政策。但是外交部門的歷史殘餘很難死去：外交部就釣魚台或南海主權的立場，至今仍以中國本位的觀點出發；仍以1912年做為計算邦交長短的起點；也難怪仍保留「主動斷交」的遺留。這些，在新政策下，是否將有所改變？

時代的演進，是無法迴避不看的。由國家實踐的分析，即使近年來斷交的幾個國家，其所認定的建交對象，也是台灣，而非中國。台灣政府其實早已走出爭「中國政府代表權」的想法，尋求以自己的身份受到承認，是自然的一步。現在才明確化，其實已經延誤甚久。

即使在斷交之後，台灣自己的國家地位，仍然存在。巴拿馬與中華民國斷交後，我政府主張與巴拿馬的自由貿易協定，仍然獨立存在，依據的是維也納條約法公約中的規定，由條約所確定之法律關係不受條約當事國間斷絕外交關係影響。如果是「移轉承認」，該自貿協定應該是相對於中國存在的，由中國決定是否承接，不是嗎？很清楚的，與巴拿馬曾有外交關係的，是一個有別於中國的台灣，而不是代表中國的中華民國政府。

面對中國打壓的自我防衛措施

關於此一新政策，還有許多辨正必須述明。

首先，有沒有邦交國或邦交國的數目，不會影響台灣是否構成一個國家的認定。邦交國減少，不會使台灣被認為未滿足國家要件，即使降到零也不會。國家要件看的是一個國家是否具備與其他國家進行交往、承擔權利與義務的能力，不是有沒有邦交國，或有沒有被正式外交承認。台灣的國家資格問題，來自其他因素，包括中國的打壓。

第二，有沒有邦交國，對於事涉台灣的問題是否能在聯合國提案、能否在聯合國獲得支持，也沒有直接的關係。只要聯合國的會員，都能在大會提案。台灣若是有事，將很可能被認為是影響國際和平與安全的議題，每個國家都有權表態，雖然其決定，必然是依照各該國家的自身利益，而不僅僅是為台灣仗義執言。

第三，此一新政策，也不因為中國反對，短期內沒有實現可能性，而喪失意義。

這次的新政策，主要是對自己說的，以糾正中華民國政府耽於歷史遺留的錯誤。因此，本文文首的白話文版本，我才加上「對我們而言（as far as we are concerned）」。

這項新政策也是對台灣的邦交國說的：對台灣現存的邦交國而言，新政策提供他們額外的選項，而不是若是想與中國建交，就必須與台灣斷交。

沒錯，中國現在的政策，絕不容許這些國家選擇兩邊都要，保留與台灣的外交關係。但建交談判，要看雙方的態勢。在一般的情況，一個國家可能必須在中國台灣間做出選擇。但在某些情況，中國手上所掌握的籌碼，可能也不是那麼豐厚，而某些國家，例如以在地上推廣上帝國度、照顧牧養天主群羊為出發點考量外交關係的梵諦岡，保留兩邊的外交關係，可能是它的首選。在這些不同的態勢下，中國想要遂行其政策，將因台灣方面的不同表態，而增加困難度，或成本可能提高。

第四，新政策也是對現在還不是台灣邦交國的國家說的。在此方面，新政策形同「與台灣建交」的公開邀請。沒錯，各國可能都必須考量如此做是否會得罪中國，甚至中國將不惜與其斷交，但同樣的，這方面的賽局，在全世界都已產生變化。

以美國為例，近年來已再三表明，其「一中政策」，向來基於台海問題必須以和平、尊重台灣人民意願的方式解決。言下之意，若是違反此一前提，什麼都有可能發生。而美國也一再言明，其「一中政策」並不接受「台灣是中國的一部分」。兩個因素加起來，誰會說台美建交是不可能的？台灣方面的新政策，可能是歸零台灣外交關係各項因素假設，重新計算局勢的起始點。

第五，如果這項新政策具有如此爆炸性的潛力，台灣方面竟予宣佈，不怕惹怒中國？事實上，若是考慮蔡政府執政以來，中國已多次奪我邦交國，到現在只剩13個。面對這樣劇烈的打壓，我國政府的改變政策，已經是極度溫和，乃至隱忍至最後一刻始予出檯的反制措施。美國《2019年台灣友邦國際保護暨強化倡議法》［簡稱「台北法」（TAIPEI Act）］，將奪取台灣的邦交國視為對台威嚇措施，並把台灣的外交關係，視為應予保護的對象。美國把台灣當成實質上國家、且是主要盟邦地位對待，再清楚不過。中國此時仍膽敢奪取宏都拉斯，難保美國不會升高其反制。

可攻可守？端看我們要什麼

最後，中國對台灣此項新政策的回應，是「反對一中一台、兩個中國」，言下之義，是指責台灣在「搞台獨」。果真如此？尚未如此重大。原因在於，台灣要以怎樣的身份尋求他國的承認，與他國建立外交關係，似乎還不是那麼確定。如果現在「中華民國台灣」下的中華民國，不再是「自1912年以來即存在的」中華民國，那是什麼？

我們如果不是中國的一部分，而且是有別於中國的獨立國家，這個國家到底是什麼？我們的國家正常化，明顯地還有許多工作要做。在中國軍事威脅升高，內外情勢緊繃的今日，更是關乎台灣安全的議題：我們如何確保中國一旦對台灣發動武力攻擊，將構成違反國際法，各國皆有權對台灣伸出援手？

總結而言，外交部長吳釗燮在3月26日在記者會中所宣佈的新政策，象徵了台灣在尋求外交承認上的重大轉變。它不僅意在導正過去的錯誤，還將過去類似的「雙重承認」，基於台灣國家主權地位，提昇至對全世界國家的公開邀請：邀請其承認這個國家是一個有別於中國的國家，以此身份與我們建立外交關係。這步站穩了，若是未來有一天，中國對台灣發動武力攻擊時，我們向全世界請求援助，也將是水到渠成。

此一新政策的核心，不僅僅是過去觀念的「雙重承認」，而是我們尋求以自己作為國家的身份被承認。這條路要走得順，還有許多工作要做。