中國的亞洲夢：南海，即將沸騰的汽鍋？

二〇一四年五月二十三日大清早，黎雪梅（Le Thi Tuyet Mai，譯音）坐上計程車，來到胡志明市統一宮（Reunification Palace）前門。她在越戰於一九七五年四月三十日結束的現場，往身上澆了汽油，點火自焚。不到幾分鐘，警衛就把火撲滅，但六十七歲的這位老嫗已經死亡。警察在她燒焦的軀體旁找到幾面小旗子，上頭手寫標語譴責中國在南海的行動，其中之一寫著：「團結粉碎中國侵略陰謀。」

黎雪梅自焚之前一星期，越南全國各地爆發反中抗議和有人致死的暴動。凡招牌上有中文字的工廠皆遭到攻擊、搶劫、破壞和縱火，連台灣人投資的工廠也遭殃。數以百計的中國人和台灣人倉皇逃命，逃出越南。

事件導火線是「中國海洋石油總公司」（中海油）決定把一座鑽油平台泊靠在越南外海一百二十海里，中越兩國都主張具有主權的海域。中海油在這座耗資十億美元的鑽油平台「海洋石油九八一號」周圍建立專屬區域，於五月二日開始鑽探。越南派出船艇去阻礙作業，卻遭到中方船隻衝撞。這是中越兩國一九八八年在赤瓜礁（Johnson South Reef）發生衝突，造成七十名越南士兵死亡以來，為了領土糾紛所爆發的最嚴重事件。在越南街頭上，原本暗濤洶湧的反中情緒因它引爆成為重大衝突。

中國這座鑽油平台放置在離西沙群島西南角十七海里的位置，西沙群島由一百三十個珊瑚島、礁和沙洲組成，與中國和越南海岸線的距離約略相等。西沙群島分布的海域面積約有北愛爾蘭或康乃狄克州大小，但中國、台灣和越南都主張具有主權，不過自從中國一九七四年在一場海戰中擊敗南越部隊後，即由中國控制。自從一九八〇年代以來，北京投入大量經費增強在西沙群島的陣地。

西沙位於海南島東南方約三百五十公里，而海南島是中國潛艇部隊主要基地。中國在西沙群島中最大的永興島上蓋了相當大的一座人工碼頭，以及可以起降戰鬥機和小型客機的一條跑道。從二〇一二年七月起，永興島正式成為海南省底下「地級市」三沙市行政中心，管理中國在南海的轄區。島上約一千名居民，設有店鋪、辦公室、民宿、食堂、郵局、銀行、學校和診所。北京竭盡全力把這個原本無人居住的小島，改造成為無可爭議的一塊領土。

但是更往南數百公里，中國對南沙群島堅持具有主權就十分牽強了。南沙群島共有七百五十多個島嶼、小島、珊瑚礁和環礁，散布在南部越南、馬來西亞和菲律賓外海。有六個國家對這些地貌的全部或部分提出主權主張。以北京號稱「中國最南端領土」的曾母暗沙為例，就知道中國的主張有多麼滑稽。曾母暗沙根本構成不了土地，實際上這個沙洲最高點在海平面底下整整二十二公尺。它位於其他國家沒有異議的中國最南方領土海南島，再往南方超過一千五百公里之上的地方。相形之下，馬來西亞海岸離它只有八十公里。可是北京說自古以來曾母暗沙就屬於中國的，勝過地理位置的遠近。

根據美國國防部的報告，中國自二〇一四年以來已在南海填海造陸、面積超過三千英畝。

中國填海造陸動作最積極的重心擺在南沙群島，光是二〇一四至一五年就造出七個新的小島。永暑礁是中國在南沙戰略上最重要的小島，在島上蓋港口設施、雷達站，和足可起降大型運輸機的一條跑道。雖然北京宣稱這些建造大部分是民事用途，但很明顯的意欲增強其海、空能力。甚至承認中國需要在南沙群島有更強大的防衛力量，正是因為距離中國太遙遠。

對東南亞鄰國而言，中國在南海的行為就是明顯的擴張主義政策。在此一地區，習近平一再宣示的「中國夢」更像是夢魘。二〇一六年二月，五角大廈證實中國已在永興島部署先進的地對空飛彈，如果飛彈進駐南沙群島，觀察家也不會感到意外。

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一九七五年，鄧小平對越南共產黨領導人黎筍說，南海諸島「自古以來即屬於中國所有」。此後，這幾個字出現在無數的官方文件，以支持中國對延伸到東南亞國家天然領土的水域所提出的主權主張。

北京以一張呈現九或十條U形線的地圖強化自己的主張。形狀有若「牛舌」的這幾道U形線從越南外海往南走，經過馬來西亞大陸和汶萊的海岸，然後轉回來經過菲律賓群島，來到台灣。北京表示，這張地圖顯示中國對幾乎整個南中國海，自古以來的所有權，但中國從來沒有妥當地解釋歷史的根據為何。事實是，中國聲稱自古即對南海擁有主權，其實大部分在歷史上站不住腳。

目前南海疆界的基礎是十九世紀，殖民統治東南亞大部分地區的歐洲列強所訂定，依據西發利亞界線創造固定的國家和畫分疆界。可是對於本地區的政治實體而言，這是完全陌生的概念。傳統統治者的權威通常是由其王國約中心向外輻射，愈遠力量愈減弱。國家疆界一向都很含糊，海上疆界尤其更是含糊不清。現代的政治疆界是在西方列強瓜分彼此的地理範圍時才建立，並且把界限延伸到海上。在中國，現代的主權概念歷經許多年才產生：中國新共和政府在推翻滿清帝國之後的第一份地圖，就根本沒有國界線。

一九一四年，有位中國繪圖師繪製一份一七三五年乾隆皇帝登基時中國版圖範圍的地圖。在南海畫出一道線，並沒有往南超過北緯十五度，只到越南中部外海。唯一在線內的島嶼是東沙島（位於台灣西南方）和西沙群島。

但是一九三三年法國政府宣布兼併更往南約一千公里的南威島時，中國政府做出反應。

國民政府在一份機密報告中說：「我們所有的地理學者專家都說（位於西沙群島的）中建島（又名：土來塘島）是我國最南端領土。但是我們或許可以找出一些證據，證明（南沙群島）九個島嶼過去即是我國領土的一部分。」

中國在這一年成立「水陸地圖審查委員會」。一九三五年，委員會發表一份島礁沙洲名單，認為它們屬於中國所有，其中包括九十六個位於南沙群島。

白眉初是中國地理學會發起人之一，也是個強烈的民族主義者，曾經複製他自己版本的《中國國恥圖》，標示中國在歐洲及日本帝國主義手中丟失了多少領土。一九三六年，白眉初更進一步發表《中華民國建設全圖》，提出中國的領土界限。圖中有一條形線繞行幾乎整個南海，直抵最南端的曾母暗沙。國民政府一九四七年發表一份類似的地圖，以十一段線界定中國自古以來的島礁領土。

中華人民共和國一九四九年建立後，共產黨政府採納這份地圖，重新繪出九段線。

此後，這張地圖成為中國對大約百分之八十五南海海域主張具有「主權」的基礎。二〇〇九年五月，中國遞交一份地圖給聯合國大陸棚劃界委員會（CLCS），包括標示出中國「對南海及其鄰近海域各島不可分割的主權」之「九段線」。這是「九段線」第一次出現在官方文書上，不過目前清晰地出現在中國官方所有地圖上面。

我們可以理解，中國的東南亞鄰國非常憤怒。這張地圖引起區域關係快速惡化，可是早先二十年關係卻大有增進。儘管說過南海各島「自古以來」即屬於中國所有，鄧小平很小心不在南海的末梢力主中國的領土主權，寧可強調經濟合作的潛能。鄧小平的確常說，他最自豪的外交政策突破不是中美關係全面正常化，而是改造中國與東南亞各國的關係。原本干戈相見的敵人，中國已變成潛在的夥伴。

可是到了二〇〇九年，這麼多年的精明外交開始解紐。向聯合國提示地圖之後，中國開始強力在南海堅持其領土主權，警告艾克森美孚石油（Exxon Mobil） 和英國石油（BP）停止在越南外海探勘，也開始騷擾其他國家漁船。北京首次開始談到這片三百五十萬平方公里的海域是中國的「核心利益」，把它提升到和西藏及台灣相等的位階。

中國的目標是在南海訂定框架，促使鄰近小國家遵守。東協最大成員國印尼的反應是，力促東協內部更加團結。中國民族主義色彩濃厚的《環球時報》警告東協各國，若不後退，將會聽到「砲聲」。

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習近平和李克強二〇一三年三月接棒成為國家領導人時，繼承的就是這樣一個熊熊怒火的情勢。起先，他們顯得有意把關係復原到比較正面的根基上。北京以一系列貿易和投資倡議掃遍東南亞，李克強提議以擴大互利為基礎取得新的「政治共識」，並且簽訂一份「睦鄰」條約。

緊接著，習近平與印尼、馬來西亞簽訂全面戰略夥伴關係，以增加安全合作和改進經濟關係。這項外交攻勢在二〇一三年十月達到高潮，習近平在雅加達首度宣示打造二十一世紀海上絲綢之路。

但是友好的笑容很快就溶化，北京新的「奮發有為」外交露出獠牙。北京採取強悍做法的第一個跡象出現在十一月，中國宣布在東海設立「防空識別區」，把中國人稱為釣魚台、日本人稱為尖閣群島的海域納進去；中國堅稱日本在一八九五年從滿清偷走釣魚台。任何飛機飛經東海，必須先報告飛航路徑，也要回覆中國軍方的詢問。

二〇一四年，中國的注意力又轉向南方。強調有權規範在「九段線」內所有海域的捕漁作業，並且大規模全面推動填海造陸。接下來，雖然高唱共同開發與合作，北京派出海洋九八一平台前進越南外海鑽油，引爆激烈的反中抗議，甚至發生黎雪梅自焚事件。笑臉攻勢一瞬即過，中國在東南亞海上的外交政策又回復到公然挑釁，在整個地區散布焦慮和恐慌。

表面上看，中國強硬的立場像是犯了戰略大錯誤：為什麼要毀棄多年正面外交的成果，換取如此小的明顯受益？

中國在南海的真正動機是對南海航道取得戰略控制。全世界海運交通三分之一經過南海，包括中國絕大多數的出口商品，以及百分之八十以上的進口石油，都要經過南海。北京建立軍事力量以保護其能源供應線，也是相當理性的判斷。目前控制這條通道的，卻是中國的地緣戰略對手美國。我們可以理解，中國決心確保自家後院的安全。某些分析家認為，中國今天所作所為只是複製美國在十九世紀的做法，把歐洲列強趕出加勒比海。

這就是赤裸裸的現實政治。可是北京藉由選擇性地援引法律原則，辯護其行動來強化本身立場。

聯合國海洋法公約（UNCLOS）意在為海上主權聲索提供一個現代的法律根據，中國是簽署國之一。根據公約規定，可供人居住的島嶼可以享有二百海里的專屬經濟區。西沙群島位於越南和中國相互重疊的專屬經濟區之內，但是中國對南海最南端和最東端大部分的島礁，並沒有正當的法律聲索權，這些島礁有許多並非自然地可供人居住。縱使如此，中國官方的地圖明白地把南沙群島，以及黃岩島標示為自己的領土。後者是呈三角型的一片礁岩，位於菲律賓外海一百二十海里。中國訴諸歷史先例，主張擁有主權。

北京拒絕接受聯合國對其海洋爭端的仲裁。中國免除自己接受聯合國海洋法公約對好幾類爭端，包括涉及到海上畫界的爭端，所訂定的強制解決程序。菲律賓向設在海牙的常設仲裁法院訴請仲裁之後，中國拒絕參加仲裁過程。反過來，發動宣傳攻勢，譴責這個「濫用法律的法庭」為「非法」機關。

即使如此，仲裁法院裁定對馬尼拉提出的十五項仲裁事項當中的七項有權審理。常設仲裁法院在二〇一六年七月宣布無異議一致通過的裁定，此裁定出乎眾人意料更加徹底。裁定中國沒有法律根據可對「九段線」之內各島礁主張歷史權利，也裁定黃岩島只是岩塊，只能享有十二海里的領海，同時又裁定南沙群島的地貌沒有一個可主張享有專屬經濟區。此裁定沒有畫定任何疆界線，或裁定各的主權屬誰島嶼，但是宣布中國對島礁周遭領海的主權主張無效。因此，可以宣布中國所聲索的某些海域，實際上位於菲律賓既有的專屬經濟區之內，並且中國占領黃岩島已經侵犯馬尼拉的主權。

北京宣布常設仲裁法院的裁定「無效」，但是身為聯合國海洋法公約的簽署國依法必須受裁定的拘束。北京堅稱，常設仲裁法院依據聯合國海洋法公約沒有管轄權，因此不能做此裁定。北京口頭上還必須捧捧公約，因為當公約合乎需要時，還得拿出來做幌子。

總而言之，北京會挑有利的論據支持自己的主張，但不肯受拘束。中國援引高調的原則，但明目張膽地追求認為會有利於中國的任何政策。中國堅持以雙邊交涉解決爭端，但視情勢是否對自己有利，又會找聯合國介入或自己單獨行動。中國嘴巴上負責任地講透過和平方法解決爭端，但是行動上卻是侵略性十足的單邊主義。越南人把中國這套策略稱為「邊談邊拿」。

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中國在南海一步步的擴張主義，被人比喻是切香腸。中國小心翼翼每切一塊領土，小到不致於挑激起戰爭，但是積小為大，到最後會激烈改變權力平衡。

到目前為止，這個做法相當成功：中國在南海的地位比起十年前增強許多，但是北京的行為卻危害外交工作的長期目標——外交政策應該支援內政目標。

不過南中國海很罕於覺得不夠安全。中國不斷地切香腸卻可能造成反彈。當中國繼續得罪鄰國時，把它們往中國真正的戰略競爭對手美國懷裡推。二〇一六年二月，歐巴馬總統在加州陽光莊園（Sunnylands estate）接待東協各國領袖，進行一場特別峰會。根據正式的聯合聲明：「對東協，以及對日益親密的美國—東協戰略夥伴關係而言，這是分水嶺的一年。」與會領袖重申相互尊重「所有國家的主權、領土完整、平等和政治獨立」，並且共同承諾要「維持本區域的和平、安全和穩定」，包括「確保海上安全」。

二〇一五年十月，美國派一艘驅逐艦駛近中國在南沙群島填海造陸的島礁，此舉受到澳洲、日本和菲律賓公開稱贊。報導傳出，中國已在永興島部署先進的陸對空飛彈之後，美國又在二〇一六年二月派一艘驅逐艦，進到西沙群島中建島十二海里以內水域巡邏。

美國為什麼如此擔心中國在南海的擴張呢？有一個不能忽視的問題就是台灣。中國在南海增強部署原因多端，其中之一就是對這個所謂「叛亂的一省」施加軍事壓力，或甚至增強未來對之封鎖或入侵的力道。從美國的戰略角度思考，台灣至少是和菲律賓同等重要。從政治角度看，台灣又更加重要。

不過，美國還有一個更大的恐懼：深怕中國在南海的擴張，是北京想取代美國成為亞洲霸主的大戰略之一環。美國過去七十年是亞太地區無可匹敵的大國，在亞洲部署的強大兵力帶來和平與穩定。新加坡總理李顯龍二〇一五年在「香格里拉對話」（Shangri–La Dialogue）此一亞洲年度安全峰會的開幕式致詞，即特別強調這一點。

美國不會心甘情願地交出在亞洲的領導地位。從經濟角度說，美國有那麼多的貿易必須經過南海運輸，要巡守保護南海關係到國家利益。有一部分是基於這個原因，華府謹慎地建立一個同盟結構來保衛利益，決心保衛支撐自己權力的此一「遵守規則的秩序」。美國國防部長卡特（Ashton Carter） 二〇一六年在「香格里拉對話」上要求「人人必須遵守相同的規則」。為了強調這一點，他警告中國，如果不守規則，「可能豎立起自我孤立的長城」。

中國方面則認為，所謂「遵守規則的秩序」是個包藏禍心的制度，設計來圍堵中國的正當崛起，並且支持美國帝國勢力。北京從美國的「重返亞洲」政策中看到華府處心積慮企圖建立區域勢力範圍的證據。更進一步的證據就是，歐巴馬政府號召簽訂「跨太平洋夥伴關係」（Trans-Pacific Partnership, TPP）貿易協定，北京起先也認為這是犧牲中國，在亞太地區增強美國勢力的戰略陰謀。雖然中國並不符合加入跨太平洋夥伴關係的資格，可是越南並沒有被這道門檻擋下來，成不了會員。國防部長卡特似乎證實了中方此一解釋正確，因為他在二〇一五年四月說了一句話：「在我看來，通過跨太平洋夥伴關係協定的重要性，不亞於一艘航空母艦」。

美國在亞太地區部署三十六萬五千名常備部隊，一個強大的區域安全同盟，以及到目前為止，世界最強大的軍隊。北京認為，保持不安的和平、耐心地建立「海上事實」，最符合中國在亞洲的長期利益。因此中國將繼續測試華府的決心，但中國不願刺激美國到爆發軍事行動的地步。譬如，北京很小心，不讓填海造陸威脅到國際航運。

這也是為什麼害怕南海會是個即將沸騰的汽鍋，或許是過度擔心的原因。中國決心重新奪回做為東亞中心大國的歷史地位，但是逼美國亮劍並不符合中國的利益。

現在最大的問題是，川普（Donald Trump）新政府如何回應中國的挑釁？傾向鷹派的觀察家主張華府應該制訂一貫的政策以圍堵中國，並增強美國在南海的軍事力量。但是協調一致、防阻中國崛起的做法，有使緊張升高到真正危險地步的風險。總之，美國最後終需接受中國希望在其後院扮演更大角色的事實，並且設法制訂吻合人人利益的區域新秩序。

※ 本文節錄自《中國的亞洲夢：一帶一路全面解讀，對台灣、全球將帶來什麼威脅和挑戰》。完整內文請參閱本書。

《中國的亞洲夢：一帶一路全面解讀，對台灣、全球將帶來什麼威脅和挑戰》
作者：唐米樂
譯者：林添貴
出版社：時報出版
出版日期：2017/12/26