你知道自己到底在投什麼嗎？淺談公投紛擾顯現的法治素養缺乏症候群

2018年11月底，公投暨大選過後的那個禮拜，有個記者朋友問我，公投案的效力是什麼。他問道，公投第12案（俗稱反同婚公投）通過之後，同性戀者就不能結婚了嗎？這樣合憲嗎？沒有牴觸大法官釋字第748號解釋嗎？可以針對公投結果聲請釋憲嗎？

他也問道，公投第16案（俗稱以核養綠公投）通過之後，核一、核二、核三就可以延役了嗎？核四就要重啟了嗎？我告訴他，公投第16案的效力是，廢除《電業法》第95條第1項，就算沒有這個條文，政府還是可以關核電廠。那位記者朋友，在電話的另一頭聽到這句話時，那個吃驚的反應，如果可以的話，真希望各位讀者也能聽到。

看一下主文啊，混蛋！

有關公投第16案的效力，公投案的主文寫得非常清楚：

您是否同意：廢除電業法第95條第1項，即廢除「核能發電設備應於中華民國一百十四年以前，全部停止運轉」之條文？

據此，這項公投案通過之後，《電業法》第95條第1項就再也不是中華民國有效的法律，但這又是什麼意思呢？在它被廢除之前，《電業法》第95條第1項的效力是，政府必須在民國114年以前，把所有核能發電設備關起來；換句話說，本項規定課予政府在一定期限內關閉核能發電設備的義務，公投案廢除這項規定之後，政府就不再負有這項義務。

長期關注這項議題的讀者或許會補充道，核電廠要開或是要關，主要的法源依據在《核子反應器設施管制法》，尤其是該法第6條，而這跟《電業法》第95條第1項的存廢無關。不過，即使不知道有別的法律、別的條文在規定這些事項，光看公投案的主文，也理當不至於誤會它的效力。

從文義上來看，無論是《電業法》第95條第1項，還是公投案的主文，都沒有提到現有核能發電設備的延役，更沒有提到核四；從邏輯上來看，「沒有義務做某事」跟「有義務不做某事」是不一樣的，沒有關核電廠的義務，不等於有不關核電廠的義務，這應該是很基本的邏輯問題（對，我就是要講邏輯，都有人可以出一本專書罵法官沒邏輯，你敢說在法律的解釋適用上邏輯不重要？）

當然，無論是法律或公投案，背後往往都設想了一定的政策目的跟政治意圖，而公民投票既已儼然成為政黨角力的新戰場，政治人物更是經常用庶民熟稔的政治語言包裝這些目的與意圖，這是民主政治的常態現象，無可厚非，不過，試著發掘某個文本的言外之意之前，最好還是先搞清楚，它最基本、最表層的字面意義。

公投第16案背後或許存有某種能源政策的想像，問題在於，這種想像，無論你稱它為公投案的目的、精神、意旨或主流民意，如果它就是沒有直接寫在主文裡，當你想要把它當成公投案的效力時，或許還是謹慎一點比較好。

法治不在，政黨進來

已有論者指出，公民投票本來是繞過代議制度的直接民主機制，卻淪為政黨角力的場域。如此窘境固然是眾多原因所釀成，本文所要補充的是，法治素養的低落，對法學專業的蔑視，也是政黨得以長驅直入的一大因素。

不尊重法律體系自身的運作機制的人，往往輕易地用法律以外的因素，解讀法律程序運作的結果，而在這個環節，政治角力的想像經常被召喚而來。公投第16案是一例，還一路延續到即將來臨的擁核公投，公投第12案更是適例。在2018年當時，正反兩方的政治語言，都說得像現在是在投票決定同性伴侶能不能結婚，其實公投案主文問的是，同性婚姻是要定在民法，還是得另立專法。

這項認知錯亂一路延續到釋字第748號解釋施行法的立法程序，反同方一再抱怨政府不尊重公投結果，事實是，這部法律恰好就是公投第12案的產物。花這麼多力氣、噴這麼多口水，只是要解決立法形式的問題，台灣人真是可愛。

不在乎具體特定的法律條文到底規定了什麼，直接跳到抽象（且往往也不見得有什麼根據）的價值、精神、主流民意，進而從政治角力的取向解讀，解讀法定程序運作的結果，這種現象更常出現在另一種公共議題上，那就是矚目或爭議的司法裁判。

在當事人是政治人物的案件，或司法裁判有其政治效應時，鄉民們往往狂喊「法院是XX黨開的」，他們喊「結衣我老婆」時都沒有這麼用力。就拿中天撤照一事來說，NCC在上一次准許中天換照時，就附上若干條件，作為下次換照審查的標準，許多人卻把它理解成，NCC一時想到就把中天給關了，而NCC的一時想到，其實是上面有交代，臺北高等行政法院駁回假處分的聲請，也是一樣。

我不打算針砭NCC的對錯，也無意為北高行背書，只是要指出，這個事件有它的背景，它的背景又涉及法律制度基本的運作機制，而法治素養的低落，讓人們不願意試著理解並尊重這個機制，作為法治素養低落的代償作用，司法只好不公了。

說來哀傷，即使是法律實務工作者，也不見得表現得比庶民更好。比方說，某些司改人士對檢察官指揮司法警察的權力深惡痛絕，因此每隔一陣子就會喊一下廢止《調度司法警察條例》，卻完全忘了，檢察官指揮司法警察的權力，法源依據在《刑事訴訟法》，《調度司法警察條例》只是把指揮的方法規定得更清楚一點而已。

一如廢止《電業法》第95條第1項無法讓核四重啟，廢止《調度司法警察條例》，也拔不掉檢察官指揮司法警察的權力，滿嘴司法改革的律師、教授卻樂此不疲，我多麼希望這只是因為滿腔的急公好義才一時不察，而不是被權力慾望衝昏了頭，在追名逐利的過程中，顯露出了無視己身（不）專業的醜態。

深化法治即深化民主

公投的結果具有法的效力，這個效力的具體內容是什麼，涉及法規範的理解、解釋與適用，而大多數的選民沒有法學專業，也通常缺乏分析法律文本所需要的概念工具。我無意嘲笑人民不懂法律，畢竟術業有專攻；但問題恰好就在於術業有專攻，或者該說，在於碰到法學的時候，就忘記什麼叫做術業有專攻。

法治國的意思是，政府必須守法，法律還必須合乎憲法保障人民權利的意旨。法治國的實踐不只是政府或公務員的責任，更是公民素養不可或缺的一部，在民主轉型已然有成的台灣，尤其如是。

法律有其所能，亦有所不能，一旦政府或公務員忘掉這一點，退化到威權時期的危險將如影隨形；一旦人民忘掉這一點，對公權力提出毫無限制的要求，並將不滿與失望都歸咎於政府的失職，也會輕易地成為常態，而這會阻礙我們面對現實。在威權統治底下，這一切或許能輕易地當成是對威權體制的衝撞而加以容忍，在民主政治亟待深化的台灣，這反倒成了我們正在為低落的法治素養付出的代價。