川普政府的新印太策略：自由聯繫邦將「強勢回歸」國際舞台？

上個月，美國國務卿龐佩奧造訪密克羅尼西亞聯邦（FSM），除了面見該國總統，還邀請帛琉副總統與馬紹爾群島共和國（RMI）總統共同與會。

作為二戰以來首次到訪的國務卿，龐佩奧此行充滿濃濃的地緣戰略意味。四國高層會晤，主要是為了洽談即將到期的自由聯盟協議（COFA）。

美中角力，自由聯繫邦重回國際要角

所謂的COFA最初是在1980年代，帛琉三國陸續獨立而分別與美國訂立盟約，因此這三國又被稱為自由聯繫邦（FAS）。在COFA架構下，美國提供三國經濟援助，並承擔當地的國防和安全責任，FAS則允許美軍獨享水道與陸地進入權，且在戰略要地駐軍，如RMI的蓋里森－瓜加林環礁（USAG-KA）基地。

FAS的重要性在太平洋戰爭期間早已顯露，是美日必爭之地，最著名的應屬死傷慘重的貝里琉（Peleliu）戰役。這三國所涵蓋的海域面積，比美國本土還大，冷戰期間更被當作是遏制中國的第二島鏈要塞。近來隨著美中日益激烈的競爭，三國又重回國際政治舞台，甚至超越了冷戰時期的能見度。

從龐佩奧在FSM的演說與三國領袖的新聞稿裡，不難理解華府當下的觀點。龐佩奧先恭維三國在面積上雖是小島嶼，卻是捍衛自由的大堡壘，與美國共享開放自由的印度太平洋願景。跟著又抨擊中國試圖以專制形象重繪太平洋，但美國會與FAS，以及日本等民主國家共同維護區域安全。

川普政府對FAS的重視，不只是龐佩奧親訪FSM，亦展現於今年5月三國領袖和川普的白宮會談。比起大勢已定的安全議題，FAS領袖其實更想要在COFA裡得到其他承諾，像是為居住在美國的FAS公民爭取準國民待遇、關於天災所需的緊急救濟和重建援助資金等。

這些其實也是雙邊談判COFA的焦點所在。眾所皆知，川普政府秉持著美國優先原則，且認為各國往往搭美國便車，故特別重視他國遵守對美國的義務，並刻意縮減美國的義務，將之視為外交勝利。因此FAS也擔心未來COFA的續約會有所打折，影響FAS國民的權益。

自由聯繫邦與美國淵源甚深

要知道，FAS三國與美國淵源甚深。二戰結束後，馬歇爾群島、加羅林群島和北馬里亞納群島仍被美軍佔領，聯合國安理會賦予美國對這些群島的管轄權，形成所謂的太平洋島嶼託管領土（TTPI）。雖名為領土，但美國並沒有主權，只是代為行使行政、立法等權力，且得以繼續駐軍，以維持戰略利益與國際和平。

根據COFA，盟約期限原則為50年，但不是奉行馬照跑舞照跳的口號，而是每隔一段時間就會進行審查與續約。如2003年美國與FSM和RMI修訂盟約後，又約定再續20年，從80年代到續約，美國為這兩國共計提供約25億美元的資金，續約後將為RMI提供10億、FSM提供21億的財政援助。

由於過去美國曾在馬紹爾群島環礁上進行核測試，因此在COFA內也有提到對於RMI的補償。盟約裡設立了一個核索賠法庭（NCT）與1.5億的索賠基金，目標是提供比基尼等四個環礁受到影響的居民，所需的傷害醫療、重新安置、清理環境等經費。

後來RMI在2000年提出10億的額外賠償，未獲美國國會通過；2006年又向美國法院提起訴訟，也被駁回。到2014年，RMI改變策略，希望以國際宣傳放大議題，於是向海牙國際法庭控訴美國等八個核武國未能履行核不擴散條約（NPT）的裁軍義務，在美國被法院以裁軍應由行政部門處理而非法院駁回。

至於帛琉的情形比較複雜，從1984年到2009年，美國提供約6億的援助與信託基金。到續約時因國會審查，直至2010年才完成續約，但國會始以預算未通過，不批准撥款，美國內政部只能以信託基金的方式，每年繼續挹注帛琉約莫1300萬美元。

到了2017年，國會終於批准預算案，預計為帛琉提供2億多的金援，直至2024年。國會決定通過的原因很簡單，包括國務院、五角大廈等行政部門、當時還在世的重量級參議員麥坎，甚至川普總統都出面施壓遊說，若再未能批准對帛援助，可能將使美國失去在該地區的影響力，拱手讓給中國。

除了金援之外，COFA還有其他吸引FAS同意的條件。像是FAS公民可免簽證入境美國，也能申請在美國居住、工作或就學。如果符合移民法要求，便能轉換身份，獲得合法的永久居民權，或成為美國公民。此外，FAS也可自願入伍美軍，目前三國相加大概有六百多人正在服役，亦有人為美國在中東戰場陣亡。

由此可知，FAS與美國的關係確實密切，他們對美國的依賴不只是經貿與安全，亦出自於歷史情感與認同連結，不是其他太平洋島國可比。像是FSM總統帕努埃羅（David Panuelo）與龐佩奧會談時就強調，FSM與中國打交道純粹是經濟和技術合作，與美國的關係絕對是置於首位。

又像是帛琉總統雷蒙傑索（Tommy Remengesau Jr.）在今年訪美前，特別發表演說。他強調帛琉是美國印太戰略的天然盟友，將致力於打擊中國擴張主義，以及在南海島嶼軍事化的計劃。為此，雷蒙傑索希望美國協助更新該國機場、增建軍民兩用港口，並歡迎美軍加強在此區域的力量。

自由聯繫邦與台灣的互動

值得一提的是，衡量美國影響力或許可以用台中關係做衡量。FAS三國只有FSM不是台灣友邦，另外兩國都相當的支持台灣，台中雙方也不斷進行外交角力。繼去年太平洋島嶼論壇（PIF）上，中國與諾魯疑似因護照問題口角，據傳今年北京再度施壓，希望PIF承認中國是台灣的合法政府，但仍未得到成果。

又如FSM雖與中國有正式外交，但在今年的PIF上，卻與帛琉、RMI、諾魯、吉里巴斯等台灣邦交國合作，質疑該論壇對台灣待遇不公，並鼓勵論壇平等對待台灣和中國。這不只是台灣的外交奏效使然，亦是在回應龐佩奧今年初在密克羅尼西亞總統峰會上，強調美國支持太平洋諸國力挺台灣之舉。

最後，龐佩奧此行揭開COFA下階段談判的序幕，未來數年FAS會與美國就安全、經濟等各項議題協商。

一個比較突出的問題是，氣候變遷對太平洋島國帶來的危害，目前川普政府的態度顯然傾向不承認兩者的關聯，但基於地緣戰略的考量，應會給予FAS某些特別的預算支持，協助它們減輕環境壓力。

再加上華府擔心北京會越來越深入此區域，借由債務或金援擴張影響，並嘗試建立對美軍的監視偵查站點，甚至說服或迫使當地國家拒絕美軍進駐。如此一來，美國未必能保證在太平洋的長期優勢，為了維持優勢，最可行的方法就是加強與FAS的關係，這能讓FAS操作更多外交槓桿，獲取更多國家利益。