美國成最大贏家？科索沃與塞爾維亞的「經濟協議」行得通嗎？

9月初，華府迎來兩位大西洋彼岸的稀客——塞爾維亞總統武契奇（Aleksandar Vučić）和甫上任的科索沃總理霍蒂（Avdullah Hoti）——進行三方峰會。眾所皆知，塞爾維亞視科索沃為祖國神聖不可分割的一部分，雙方更歷經血腥的戰爭與種族屠殺；科索沃透過西方支持走向獨立，十多年來雙方關係始終緊張，也在歐盟斡旋下多次談判。

2018年底以來，川普政府就力促塞科兩國達成歷史性協議，以實現全面和平，但雙方卡在承認問題上，難以有具體進展。在美國特使的規劃下，採取「經濟歸經濟、政治歸政治」的策略，讓塞科兩國先於今年年初，簽署恢復飛機直航與鐵道連結的初步協議。接著又打算6月在美國舉辦高峰會，進行更具體的談判。但由於科索沃政局不穩（總統被國際特別法庭檢察官控以戰爭等罪、總理因疫情管理倒台），國內難以形成共識，只好順延到9月。

隨著時間過去，美國即將迎來總統大選，川普政府亟欲在外交上有所斬獲。加上COVID-19大流行後，俄中試圖擴大在巴爾幹半島的影響力，使華府更急於施壓塞科兩國，鞏固美國在此區域的利益，因此華府已設定本次塞科會談必然要有成果。

於是兩天會議後，美塞科三方宣布達成協議。為了避免相互承認的困境，塞科兩國並未直接簽署文件，而是與美國分別簽署，等於讓美國成為協議的保證人。且在文本方面出現類似中華奧會模式，即是以地名（首都名）——科索沃（普利斯提納）、塞爾維亞（貝爾格萊德）——代替正式國號，文末的簽署者也只有無國名的官銜。

塞科兩國都非贏家

這份協議名為「經濟正常化」，卻充滿濃濃的政治味，有許多有趣且值得玩味的地方。以國家實質利益觀之，可說各方都得到一些想要的部分；但也可說除了美國，塞科兩國都非贏家。

就塞科兩國而言，雙方試圖透過協議，擺脫近年來的對立。像是2018年塞爾維亞破壞科索沃加入國際刑警組織（INTERPOL）的計畫；作為報復，科索沃對塞爾維亞產品徵收100%關稅，並規定出口到科索沃的產品，必須在標籤上標明目的地為科索沃共和國，雙方關係更形惡化。

因此，協議中加入「外交休兵」條款，雙方約定為期一年，塞爾維亞保證停止阻撓各國承認科索沃的行動；科索沃也承諾將停止申請國際組織的會員資格。就這點來說，其實較有利於塞國，因為塞國可在幕後暗地進行，不必明目張膽違約，但科索沃若欲申請會籍需公開討論並投票，一舉一動都會受到查驗。

也有些象徵友好的條款，比如兩國將加入迷你申根區（mini-Schengen）。這是由塞爾維亞、阿爾巴尼亞等倡議成立的巴爾幹區域經貿整合機制。若科索沃加入，有望免護照或免簽進入其他巴爾幹國家，成員國也會互相承認教育文憑並頒發聯合工作證等。然而，有部分科索沃人士認為，這是南斯拉夫陰魂或大塞爾維亞主義再現，能否落實尚待觀察。

其他合作也有類似難題，如鐵路互聯建設。協議中雙方談到將研究兩國首都鐵路連接可行性，而這將透過新成立的美國國際發展金融公司（DFC）和美國進出口銀行（EXIM）居中牽線合作。塞爾維亞更換得DFC常駐貝爾格萊德，對吸引外資有莫大幫助，不過對科索沃來說，還有障礙須克服。

事實上，2017年塞科就曾試過鐵路互通。但在從塞國出發要進入科索沃的列車車體上，出現以21種語言漆上「科索沃是塞爾維亞」的字樣，科索沃認為是侵犯主權行為，拒絕其入境，雙方一度陷入衝突邊緣，未來塞國會如何操作，也難以預測。

塞科資源分享仍是難題

比鐵路連結更麻煩的，應屬資源分享，這涉及到土地與產業所有權等議題，主要指的是塞科雙方爭執的特雷普卡（Trepca）礦業公司和加濟沃德（Gazivode）湖。特雷普卡在本次協議中未出現，但加濟沃德湖則有提及，塞科雙方將與美國能源部等單位合作，研究加濟沃德湖做為水和能源供應的可行性。

加濟沃德湖位於科索沃北部，約有四分之三位於科索沃境內，剩餘則在塞爾維亞境內。該湖是科索沃約三分之一人民的飲用水源，也為科索沃A和科索沃B兩個燃煤電廠提供冷卻水，這兩個電廠的發電量約佔總數的95%，對科索沃可謂是維生之湖。

然而，塞爾維亞宣稱擁有管理該湖的權利，原因是加濟沃德是一個人工湖，上世紀南斯拉夫修建伊巴（Ibar）大壩才形成，塞國繼承大部分南斯拉夫債務，故擁有此湖。科索沃方面則辯稱當初興建大壩是由科索沃省份的預算所支出，即使現在是塞國佔據的土地，當初科索沃也曾支付相關費用。

目前加濟沃德湖附近主要是塞族人居住，享有高度自治。塞爾維亞在這裡仍具有強大的影響力，塞科雙方領袖也曾參訪此地宣示主權，甚至動用軍警力量互別苗頭。如此不難明白，該湖對兩國極為敏感，科索沃一方更強調寸土不讓。

就塞爾維亞而言，迄今未能使用加濟沃德湖的資源，只要透過協議得到任何電力，都可說是贏家。但科索沃則對條款有不同解讀，認為偕同美國研究可行性的目標，只是確定來自加濟沃達的湖水，將如何被用於灌溉或發電。即使協議共享，雙方的認知差異甚大，仍需更多磋商才有可能實現。

川普政府的外交秀

要知道，美國介入讓雙方分別簽約固然有象徵性意義，但不代表塞科之間從此無事。許多條款如加濟沃達湖、鐵路連結多是延宕許久的老問題，要在一紙協議中全部解決，恐怕是緣木求魚，且非常可能會因雙方國內政治而告吹，像是科索沃就傳出堅決反對與塞國共享湖水的聲浪。

再加上協議不涉及主權談判，只要塞國不放棄大塞爾維亞思想，其與科索沃就很難達成真正的和解。特別是該協議還是由第三方簽署，而這第三方顯然更關心能從協議中得到什麼好處——在塞科與美國的協議內，加入了許多符合美國利益的條款，讓這些協議看起來更像是川普政府的外交秀。

像是塞科雙方同意將黎巴嫩的真主黨（Hezbollah）指定為恐怖組織，並限制真主黨在其國境內的商業金融活動。真主黨被美國盯上已久，這次被納入塞科協議中，是為了呼應去年年底出爐的「凱撒法案」（Caesar Act）。該法案旨在制裁他國對敘利亞阿塞德（Bashar al-Assad）政權的支持，而真主黨被認為走私黎巴嫩政府物資以挹注敘國，因此美國試圖全面封殺真主黨。

又如協議有一條提到，禁止使用不受信任之供應商的5G設備，如果已有相關設備，塞科雙方承諾將拆除並進行調解。雖然沒有指名道姓誰是不受信任的供應商，外界多認為就是華為。去年華為曾和塞爾維亞洽談建立高速寬頻網路，也預計要在2021年開始5G網路頻率競標，而華為看來勢在必得，但塞國是否會守諾，還需觀察。

最讓人傻眼的，當屬「以色列條款」，這也是唯一規定履行日期的部分。塞科兩方在條文上有些差異，塞國同意今年9月在耶路撒冷開設貿易辦事處和政府代表處，並於明年7月將大使館遷至耶路撒冷；科索沃則是和以色列相互承認。

若此條款成真，塞爾維亞將成第一個承認耶路撒冷是以色列首都的歐洲國家；科索沃也將是第一個以穆斯林為主在耶路撒冷開使館的國家。這些對以色列來說有利，但與塞科經濟正常化八竿子打不著邊，純粹是猶太遊說團體在華府的強大影響力，使美國變成以色列的特使。此次促成的塞科經濟協議，不僅顯示華府外交的強勢，未來更可能成為美國與小國簽署協議的範本。