拜登是歐巴馬2.0？面對「後川普」世界，新任美國總統的外交挑戰

喧騰多日的美國總統選舉大勢底定，民主黨候選人拜登成為第46任總統幾無懸念。拜登從政超過40年，其為人與識見對世界政壇來說並不陌生。本次挑戰川普成功、為民主黨奪回大位，外界普遍認為美國將一改川普政府的單邊主義，重返歐巴馬時代的領導作風。

美國外交政策新核心

由於川普政府在某種程度上放棄了全球領袖的角色，失去美國的道德權威，拜登非常不認同其作風。從拜登的選舉政綱可知，強調美國守護自由秩序、推進美國與全球民主、重視大西洋和亞太盟友、遵守氣候變化等國際條約，都是歐巴馬執政時期的重大遺產。

像是拜登已多次宣稱當選後，美國將迅速重新加入氣候變化的「巴黎協定」（Paris Agreement）。川普政府在去年宣布退出巴黎協定，也取消了歐巴馬時代的溫室氣體排放規定，讓美國與全球環保人士極為反感，儘管部分州政府和私營部門設法減輕損害，整體而言仍損害美國形象。

除了宣誓重返巴黎協定，拜登也提出減排溫室氣體的一些方案，可能將回歸歐巴馬時代的環境法規框架。這顯示拜登政府的企圖，重新連結美國國內行動與全球聲譽，將再度成為美國外交政策的核心。

不過，需注意的是，拜登不見得會照單全收歐巴馬遺產。如民主黨其他初選候選人多偏向歐巴馬時期綠色新政（green new deal）的環保政策，但拜登試圖走出中間道路，與激烈的進步左派保持距離。他可能也會調整對伊朗核協議、朝鮮核談判等立場，甚至不排除承接川普政府的戰略。

「後川普」時代的挑戰

歸根究柢，美國已非當年拜登擔任副總統的樣貌，拜登必須適應「後川普」的世界。對內，新冠疫情蔓延，經濟受到嚴重打擊，影響層面之深之廣，恐怕將更甚2008年金融海嘯。而川普的7千萬票與參議院的共和黨多數，代表美國仍處於兩極分裂，制約著拜登第一任期的施政。

對外，氣候變遷、疾病大流行、美中衝突等因素，讓全球局勢走向未知之地，使國際合作越來越難實現。特別是中國習政權終身執政、俄國普丁不斷連任，兩國正在擴大影響力，兜售以技術支持威權的模式，替代自由式民主，讓各國專制領導者在國際上變得更加自信與積極。

川普治下的美國，非但無法提出有效對應策略，反倒以「美國優先」為範，鼓舞民粹主義與民族主義，導致美式民主衰弱和中間派的生存危機。世界各國對美國的信心已大不如前，縱然拜登本次當選，各國也難忘川普時代的外交混亂，擔心有朝一日歷史重演，同盟的基石受到侵蝕、自由主義國際秩序正在瓦解。

要扭轉局面絕非易事，尤其是迄今新冠疫情肆虐全球，美國未能充當全球衛生領袖，卻讓中國趁機洗白掩蓋疫情的形象。不難想見，抗擊疫情將是拜登政府的首要之急，此將透過多邊主義組織的合作與傳統盟邦的支持，顯示民主黨傳統外交政策回歸。

最大外部挑戰仍是中國

如今外界普遍認為，拜登政府最大的外部挑戰，乃是來自於中國。拜登如果仍秉持歐巴馬時期的對中觀點，將嚴重低估美國現在以及未來將遭遇的困境，而民主黨內部已開始有路線之爭。

歐巴馬時期基本上對中國採取平衡政策，但不是以地緣政治競爭的角度，而是支持全球化、自由化和多邊主義，並投資於美國自身實力。歐巴馬政府也認為以冷戰經驗來看，長期歷史有利於民主發展，因此其外交政策相對小心謹慎，沒有明確的戰略目標。

此外，歐巴馬時代的民主黨人往往不接受習政權帶領中國獨裁化，也不認為中國受意識形態驅動、決心推翻自由主義國際秩序。更有甚者，這些菁英對國際權力的重分配並不感到悲觀，強調美國優勢仍在，更對美中之間的脫鉤表示高度懷疑。

這從拜登擔任副總統時的觀點可知一二，他曾表示美中已找到共通點，像是在氣候變化、核擴散等議題上取得了歷史性進展。同時他亦指出若中國經濟成長放緩，以及北京不再改革開放，美國的平衡行為會變得更加困難，結果可能是兩國有突破性合作、也可能是加劇競爭，也不排除競合並存。

時至今日，拜登的態度似乎漸趨強硬。今年3月他曾向世界宣告美國要再次領導，方法是重建美國的軟實力和道德領導力、與民主夥伴合作分擔責任等。拜登也表示應對中國濫用國際規則與侵犯人權的最有效策略，就是建立美國盟國的統一戰線共同施壓。

進一步來看，拜登將總統大位描述為「通向未來的橋樑」。一方面重塑美國，重申對民主與人權的承諾，以恢復世界對美國的傳統期望；另一方面塑造美國領導的新世界秩序，如他打算召開民主峰會，鞏固國際社群的自由民主主義，這些都是拜登長期重視的價值觀。

拜登的「對中戰略」

但拜登並非一成不變，他同樣批評中國掠奪美國技術與智慧財產權，並以國家補貼獲得不公平優勢。這就表示拜登政府將採取比歐巴馬時期更具競爭性的對中戰略，可能的方向是走川普與歐巴馬之間的中道，競爭融合外交，在共同利益上仍願意進行合作，以避免過於強硬的川普式對抗，但不會像歐巴馬般迴避競爭來交換合作。

事實上，拜登主張與中國競爭需要對國內政策做重大改變，包括利用產業政策重建製造基地、國家基礎設施現代化等，這部分在本質上是承繼川普的脫鉤策略。換言之，中國可作為團結美國內部的重大因素，有助於再工業化，如此美國才能牢牢掌控關鍵技術與供應鏈。

特別是美國的科技優勢，這攸關美國是否能繼續領導的關鍵，無論兩黨均有共識，擔心美國會落後於中國。兩黨也都希望聯合盟邦對抗中國，拜登便曾表示要和盟邦的私營企業合作、一起發展5G網路，避免中俄主導數位世界規則。但若盟邦不服從美國領導，則尚不清楚拜登政府會如何因應。

可確定的是，在拜登政府上台後，民主盟邦合作將是美國用以對抗競爭者的手段。就美中競爭來說，儘管川普政府祭出關稅戰，也無法讓中國服從其設定的國際規則。拜登政府亦將面臨這種困局，聯合盟邦施壓中國說來容易，但在美國衰退、美中實力接近的當下，盟邦的合作意願必然降低。

此外，部分民主黨人卻不希望太強調民主的作用，因為這會在世界政治內製造意識形態斷層線，加惡與中國的關係，助長新冷戰的聲浪。這也是民主黨內部不容忽視的外交菁英勢力，他們將會與偏向與中競爭的派系互相拔河，而這將決定本屆政府的對中政策走向。

小結

說穿了，儘管方法南轅北轍，但川普或拜登想的都是如何鞏固（或說恢復）美國在本世紀的霸權地位。川普開啟了「美國第一」的門，雖然得罪許多國家，但也滿足國內利益攸關者，後繼者縱使不願再走這道門，也不會輕易關上，像是對中國的反傾銷稅等。拜登會取消或繼續作為政策工具，讓外界十分好奇。

明年拜登政府上任，勢必將大部分的心力集中於國內事務，優先處理新冠疫情、創造工作機會等。在對外事務上施展拳腳的空間較小，肺炎疫苗分配或許是一個觀察指標，美國是否會加入COVAX、該怎麼領導全球衛生，在在考驗拜登政府的智慧。

更值得注意的是，明年也是中國共產黨成立100週年，離習政權承諾「小康社會」還有不小距離。為凸顯共產黨功績，習政權會在國際經濟和軍事事務上擴大影響力，再加上南海、台海等地緊張局勢繼續、一連串美中貿易關稅未解，都將構成拜登政府難以迴避的試煉。