美中和解了嗎？拜登政府如何看待對中貿易政策

眾所矚目的美中貿易戰在十月份進入新的階段。歷經八個月的美中協議審查後，上任即將一年的美國貿易代表戴琪（Katherine Tai）與其團隊有了初步結果。藉著公開演講的場合，戴琪宣布美國不會加劇與中國的貿易緊張局勢，但也不會立刻廢除川普時代的關稅，被視為是拜登政府對中政策的新聲。

拜登政府對中貿易政策的兩難與矛盾

根據戴琪所言，儘管美中在貿易上存在明顯分歧，但拜登政府的最終目標是建立以對話為基礎的持久共存。也就是說，華府將通過與北京的坦率對話，並針對產業政策直接與中國接觸，尋求習政權做出有意義的改變。

贊成戴琪的人表示，美國早就該重新接觸中國，且應尊重美國企業的利益。這意味支持拜登政府為某些公司重新開放豁免程序，減輕對中國的關稅。也有人同意戴琪提到美國需要與盟友密切合作，共同協調中國的貿易政策，符合多邊主義的世界觀。

反對者則表示，戴琪並沒有提出應對中國挑戰的新願景，也沒有具體方案。針對中國缺乏改革，戴琪僅強調在WTO或雙邊管道幾乎不可能強迫中國執行承諾，卻又認為對話可以解決問題。戴琪也批評川普的政策無法解決問題，還會影響美國經濟，但拜登政府現在卻是利用川普第一階段的成果施壓中國。

兩種意見因為各據立場，都有一定的道理，誰也無法說服對方，凸顯出對中貿易的複雜與華府的兩難。要了解拜登政府的施政脈絡，得先從2001年中國入世、美國歷任總統所採取的對策說起。

過往美國對中的經貿策略

在小布希、歐巴馬兩屆政府任內，雖然分屬共和與民主黨，但對中基本上都是接觸戰略為基調。一方面是持續的高層對話，旨在以外交方式說服北京更加遵守WTO規則，另一方面側重通過WTO解決貿易爭端，並推動中國走向更典型的市場經濟。

然而，近二十年過去，華府發現北京的承諾越來越少，即使是先前已同意的改革也越來越難實現。讓自由主義者更感挫折的是，在川普上任前，美國向WTO投訴中國的案件多是以勝訴收場、中國投訴美國則多敗訴，卻因WTO缺乏強制力，改變不了北京的行為模式。

反對自由貿易的保護主義者無視WTO裁決，堅持以單邊手段對付中國，這造就了川普政府調整對中貿易政策的第一階段成果。也就是北京承諾在2020到2021年間，將額外購買價值約兩千億美元的美國商品和服務，藉此換得美國不再升級貿易戰。

然而，根據學者研究，到今年8月，中國購買了承諾金額的61%，約一千六百五十億美元，這些數字已涵蓋整年交易，應不會再增加。戴琪便以此為由，表示將與習政權討論中國在第一階段採購不足的問題，作為對應，拜登政府必須延續川普時代的關稅等制裁，但將修改程序，排除某些項目以增加美企產品的競爭力。

戴琪也強調，美國在某些領域與中國貿易有著不利因素，像是美企鋼鐵行業面臨空心化、太陽能電池製造業也在衰落等。這些並非美企競爭力太差，而是中國大量補貼相關行業之故，雖然WTO的爭端解決機制無法處理中國問題，但拜登政府不會因此與中國脫鉤，反倒是透過其他方式重新平衡美中經濟。

拜登政府上台後的對中貿易政策改變

和川普政府不同的是，戴琪明確表示將與WTO新任總幹事就改革進行合作，以滿足世貿組織成員的需求，意味拜登政府可能透過WTO架構與盟邦共同應對中國。另外，拜登政府也嘗試重建盟邦信心，尤其是歐盟，今年9月底戴琪就與歐盟代表舉行峰會，處理緊迫的貿易和技術問題。

雙方雖然沒有直接點名中國，但會中所談包括補貼國有企業、阻止強制技術轉讓等方面，都是美歐長久對中國憂心之處。對此，華府已經釋出善意，解決了與歐盟關於波音補貼的貿易爭端，並建立雙邊貿易和技術委員會（TTC），以共同的民主價值觀應對全球挑戰。

雖然戴琪主張以雙邊、區域和多邊參與來強化聯盟，但目前仍沒有關於外交聯繫將如何解決美國貿易失衡的具體細節。一個明顯的例子是，儘管戴琪強調多邊協調、拜登也指出美國需要領導盟邦來應對中國的戰略挑戰，然而拜登政府迄今都不願鬆口尋求加入CPTPP。

要知道，過去幾十年來，有些美國製造業跨越全球，利用各大洲更便宜的勞動力與材料，將業務移至海外。這種貿易開放對許多社區與就業造成重大影響，雖然美企可從中獲益，但離岸外包的代價則是由去工業化的地區人民承擔，川普等民粹主義者的崛起代表美國的忍耐到了臨界點。

由於簽署國際貿易協定需要大量的政治資本，拜登政府即便有心，仍需要時間來解決黨內與國內分歧。特別是拜登已承諾保護美國人民，並強調除非CPTPP證明對美國經濟與勞動者有利，否則任何貿易倡議都不會開始。

除了中國，來自美國內部的壓力

另一方面，COVID-19大流行初期各國政府以鄰為壑、有心企業囤貨自用，再加上意外所造成的供應鏈中斷，使美國人民發現泱泱大國也會面臨物資匱乏，更感受到國內製造業的衰退。因此拜登強調重建更好未來（Build Back Better），將投注數十億美元強化製造業供應鏈與基礎投資，不再過分依賴價值觀不同的國家。

按照拜登政府的基調，戴琪也聲稱投資美國勞工和研發項目的重要性，認為這些資本將使美國佔據優勢地位進行談判。不過，戴琪只是貿易代表，並非國內復甦計畫的主導者，所以沒有提出具體細節，且人才培育需要長期才能看到成果，是否能如戴琪所言還有待商榷。

值得注意的是關稅，有研究發現，川普政府對中關稅損害了美國消費者和製造商的利益，與中國脫鉤更會降低未來美國GDP成長，反倒減少工作機會。同時，雖然部分企業將供應鏈的最終組裝從中國轉移到越南或印度，卻是因為工資或其他原因使然，並非關稅奏效，也沒有出現產業回流美國的趨勢。

然而，國會兩黨抗中情緒熱烈，想要取消任何關稅的舉動，在政治上可能是非常困難的一步。以鋼鐵與鋁關稅為例，幾乎所有業者都贊成維持關稅，他們代表著明年國會選舉的重要選票，拜登政府應不會在選前做出自毀長城之舉，而歐盟正在和美國討論聯手解決中國的鋼鐵產能過剩，也有可能找出關稅的替代方案。

如此不難明白，拜登政府為何不肯放棄301條款，這是反擊習政權補貼的主要武器。再者，若習政權久久不願履行其第一階段義務，拜登政府可以此為由，展開新的301調查，並重新配置關稅。雖然有傳聞白宮正在考慮對中國啟動301調查，戴琪仍三緘其口，保留對中談判的槓桿。

第二階段談判的啟動取決於中國是否對承諾負責？

最後，值得注意的是，拜登政府已經明確表示，中國必須要對第一階段貿易協議達成的承諾負責，包括採購承諾和政策承諾。據媒體報導，戴琪已和中國代表，也就是主管貿易的副總理劉鶴進行過視訊對話，雙方同意就某些未決問題進行磋商，但沒有對外詳細說明。

可確定的是，第一階段協議已成為美中的溝通渠道，這是兩國之間現存為數不多的交流，也為美國提供直接向中國施壓的手段。也有人建議，拜登政府應該和習政權展開第二階段貿易談判，戴琪僅表示可能有新談判，但不會有第二階段，這代表拜登政府要先收割結果，才會有降低關稅的打算。

若習政權判斷與拜登政府打交道更有利中國，那麼不排除向美國做出更多新承諾的可能，來換得美國消除貿易壁壘。只是這些承諾如果無法立即證明對美國的就業或經濟有足夠的獲利，反而有害於和中國合謀的拜登政府，這也是為何戴琪表示沒有第二階段談判的背後原因。