登山商業團管理之始？透視山域活動定型化契約草案的影響

在過去，大家很難將登山健行與觀光商業聯想在一起，多半視之為一項體育活動，而這樣的想法也讓教育部體育署成為了山域活動的主管機關。然而台灣早就遠離了披荊斬棘的古早登山年代，並隨成交通、資訊、裝備等條件逐步成熟，催生了另外一個面向：觀光與商業。

試想現在缺乏登山經驗的民眾，如果想去玉山、雪山、嘉明湖，會如何選擇？透過搜尋關鍵字或社交平台，大家一定找得到套裝行程的資訊，進而成為購買遊程商品的消費者，由業者打理好一切。若要細分，這叫做生態觀光（ecotourism）或冒險觀光（adventure tourism）。

然而，這種商業模式卻是建立在寶貴的自然資源之上，同時還要為客戶人身安全與國家的觀光品牌負責，所以先進國家都會立法管理，以取得保育與使用之間的永續平衡。反觀台灣，到了2022年，台灣人與國際訪客若是想要在台登山健行，依然要面對一大塊灰色地帶，正是民無所措手足。

2021年10月，發生震驚社會的「虎豹潭事件」後，北市府在清查業者過程中，察覺中央法規不足的問題，也遭到議員批評遲遲未通過的草案是行政怠惰的結果。事實上，這一份契約早在2020年10月就由行政院消保處要求教育部體育署研擬，但卻在裡面躺了足足一年半有餘，直到近日才公告，足見政府並不甚重視人民的權益。

解析草案的影響：細節中的魔鬼

先從背景脈絡談起，從前台灣高山登山活動多由民間社團主導，直到2001年因廢止高山嚮導證，商業化的趨勢才正式浮上檯面，如今已成國人踏入山林的主要途徑之一，而傳統社團則日益不受青睞。

到底誰才是業者呢？過去一度傳出唯有旅行業才能執行業務，但觀光局旋即解釋登山健行是專業體育項目，堅決保持距離，故此議題依舊處於擱置狀態。實務上，常態性帶團登山的人們仍是以廣大的個人、公司和協會為主，卻又不受任何法規直接管理，成為安全與觀光的一大隱患。

破除灰色地帶的方式有許多種，而這一份6月10日公告的「山域活動定型化契約應記載及不得記載事項」草案則是從《消費者保護法》著手，除了觀光局管轄的旅行業之外，一切都納入他的管轄範圍之內。

序言中提到，業者是「以帶領從事戶外山域運動為主要服務內容之企業經營者」，又說「指未取得旅行業執照，辦理非旅行業業務之山域活動」。如此觀之，由於《消費者保護法》定義公司、團體（包含非營利）或個人皆能為企業經營者，我們所知的登山協會、個人主揪、戶外工作室全部都會被視為是「業者」，需遵從法案的條文。

換句話說，假設法案通過後，共乘團或網路揪團的領隊或許會成為業者，與素昧平生的團員之間產生直接責任與義務；各地皆有的登山協會團體，也會因為收取會費而成為業者，不因行程免費而免責，影響十分深遠。

最後值得一提的是，因為條文提到嚮導人員「指以帶領或陪同消費者從事山域活動，並取得國內外相關法人、團體所發具有山域專業能力證明文件之人員」，足見體育署主導的山域嚮導制度仍是個笑話。

政府花公帑建立訓練與檢定制度，卻又不鼓勵業者選用具該證照的嚮導，實是令人費解。隨便任一團體自行發證的嚮導，或是自然環境與台灣迥異的國外核發的證照，真的都應一律承認嗎？最起碼，也應該列政府的山域嚮導證為優先，否則難逃浪費公帑的罵名。

通過後對未來的影響

雖說本草案是由教育部公告，事實上體育署只是承辦機關，看母法就知道主體仍是行政院負責的《消費者保護法》。也就是說，教育部或體育署不會因此成為商業隊伍的主管機關。

從好處來看，此可為台灣第一個全盤性山域活動商業管理的法源，契約簽署與否都具約束力，保障業者與消費者雙方權益亦為美事一樁。「三千公尺以上之山域」囊括了台灣百岳，加上「跨日或跨夜」與「申請入山或入園許可」兩項，搭配「其他經教育部體育署公告於山域事故熱點從事之山域活動」賦予的靈活性，可謂無所不包。再者，企業經營者並不包括其所屬員工在內，所以責任會確實地追討到管理層，構成一定的嚇阻力。

論及可能的壞處，出於消保法對業者的定義與額外的保險、行政成本，個人業者、微型業者與台灣各地的登山社團勢必受到可觀衝擊。登山產業向來看天吃飯，收入不穩定，還要在總量管制中討生存，被稱為「戶外慘業」並不是秘密。對缺乏資源的社團或是業者而言，平時不出事則已，一出事就要跑法院，即無法顧及本業與生計，甚至喪失繼續經營的意願。法治化的代價之一，或許嫻熟規範的旅行業終成最大贏家，其餘多數業者則要面臨退出、轉型或靠行的殘酷選擇。

未來改善的方向：化被動為主動

雖然這項草案影響範圍極廣，目的仍是提供用以處理訴訟的法源依據，離理想的山域活動商業管理還有段距離。用白話文來說，就是藉契約設計遊戲規則，出事時讓業者與消費者拿來對簿公堂，可說是一項被動管理工具。

或許被動管理是一個好基礎，但我一直以來提倡的是主動管理的部分。放眼美國的國家公園署（NPS）和林務署（Forest Services），或是冰島、紐西蘭等的觀光單位，都能在官方網站上找到完整的業者名單，且有設立一系列審核措施，確保業者合乎規範。換言之，欲親眼目睹台灣山林的風采，國內外的消費者還是只能依賴自己的慧眼來挑選業者，處於弱勢的一方。

長遠來看，觀光局以及《發展觀光條例》仍有改進的空間，因為以台灣現在的體制與環境來說，觀光局是離山域活動商業管理最近的單位（包括登山健行、露營產業、自然體驗等），不是國家公園或林務局這種土地管理者（land manager）。再者，「地方創生」政策之下，地方社群也需要具備小規模主導戶外遊程的能力，不能淨是讓旅行業取走大部分利益，任憑經濟損漏（leakage）效應魚肉鄉里；故當局勢必得考慮放寬旅行社的門檻，如丙種旅行社，或是重新思考特許制度的必要性。

2017年就有立委抨擊觀光局花了九百多萬拍登山觀光的宣傳影片，實際上卻沒有規劃任何登山旅遊的配套措施，到了2022年，請問現在情勢有任何改變嗎？不用跟我提2020年的「脊梁山脈旅遊年」，因為那根本是針對大眾設計的遊程，與山域冒險觀光毫無關係。想要推銷台灣美麗的山林到國際，卻又自打耳光般的拿不出整體規劃與辦法，這樣的行政怠惰才是最難堪的一件事。

最後提醒大家，「山域活動定型化契約應記載及不得記載事項」只是個草案而已，公告後60天內都開放大家陳述意見，尚有修改的空間。希望本篇能讓大家都瞭解其中利害，共同思考台灣戶外環境的未來。