登山商業團管理之始?透視山域活動定型化契約草案的影響

聯合新聞網 城市山人
嘉明湖近年來成為熱門景點。 圖/中央社

在過去,大家很難將登山健行與觀光商業聯想在一起,多半視之為一項體育活動,而這樣的想法也讓教育部體育署成為了山域活動的主管機關。然而台灣早就遠離了披荊斬棘的古早登山年代,並隨成交通、資訊、裝備等條件逐步成熟,催生了另外一個面向:觀光與商業。

試想現在缺乏登山經驗的民眾,如果想去玉山、雪山、嘉明湖,會如何選擇?透過搜尋關鍵字或社交平台,大家一定找得到套裝行程的資訊,進而成為購買遊程商品的消費者,由業者打理好一切。若要細分,這叫做生態觀光(ecotourism)或冒險觀光(adventure tourism)。

然而,這種商業模式卻是建立在寶貴的自然資源之上,同時還要為客戶人身安全與國家的觀光品牌負責,所以先進國家都會立法管理,以取得保育與使用之間的永續平衡。反觀台灣,到了2022年,台灣人與國際訪客若是想要在台登山健行,依然要面對一大塊灰色地帶,正是民無所措手足。

2021年10月,發生震驚社會的「虎豹潭事件」後,北市府在清查業者過程中,察覺中央法規不足的問題,也遭到議員批評遲遲未通過的草案是行政怠惰的結果。事實上,這一份契約早在2020年10月就由行政院消保處要求教育部體育署研擬,但卻在裡面躺了足足一年半有餘,直到近日才公告,足見政府並不甚重視人民的權益。

去年10月16日新北市雙溪區虎豹潭溪水暴漲,發生6名遊客落水意外。 圖/聯合報系...

解析草案的影響:細節中的魔鬼

先從背景脈絡談起,從前台灣高山登山活動多由民間社團主導,直到2001年因廢止高山嚮導證,商業化的趨勢才正式浮上檯面,如今已成國人踏入山林的主要途徑之一,而傳統社團則日益不受青睞。

到底誰才是業者呢?過去一度傳出唯有旅行業才能執行業務,但觀光局旋即解釋登山健行是專業體育項目,堅決保持距離,故此議題依舊處於擱置狀態。實務上,常態性帶團登山的人們仍是以廣大的個人、公司和協會為主,卻又不受任何法規直接管理,成為安全與觀光的一大隱患。

破除灰色地帶的方式有許多種,而這一份6月10日公告的「山域活動定型化契約應記載及不得記載事項」草案則是從《消費者保護法》著手,除了觀光局管轄的旅行業之外,一切都納入他的管轄範圍之內。

序言中提到,業者是「以帶領從事戶外山域運動為主要服務內容之企業經營者」,又說「指未取得旅行業執照,辦理非旅行業業務之山域活動」。如此觀之,由於《消費者保護法》定義公司、團體(包含非營利)或個人皆能為企業經營者,我們所知的登山協會、個人主揪、戶外工作室全部都會被視為是「業者」,需遵從法案的條文。

換句話說,假設法案通過後,共乘團或網路揪團的領隊或許會成為業者,與素昧平生的團員之間產生直接責任與義務;各地皆有的登山協會團體,也會因為收取會費而成為業者,不因行程免費而免責,影響十分深遠。

最後值得一提的是,因為條文提到嚮導人員「指以帶領或陪同消費者從事山域活動,並取得國內外相關法人、團體所發具有山域專業能力證明文件之人員」,足見體育署主導的山域嚮導制度仍是個笑話。

政府花公帑建立訓練與檢定制度,卻又不鼓勵業者選用具該證照的嚮導,實是令人費解。隨便任一團體自行發證的嚮導,或是自然環境與台灣迥異的國外核發的證照,真的都應一律承認嗎?最起碼,也應該列政府的山域嚮導證為優先,否則難逃浪費公帑的罵名。

政府花公帑建立訓練與檢定制度,卻又不鼓勵業者選用具該證照的嚮導,實是令人費解。示...

通過後對未來的影響

雖說本草案是由教育部公告,事實上體育署只是承辦機關,看母法就知道主體仍是行政院負責的《消費者保護法》。也就是說,教育部或體育署不會因此成為商業隊伍的主管機關。

從好處來看,此可為台灣第一個全盤性山域活動商業管理的法源,契約簽署與否都具約束力,保障業者與消費者雙方權益亦為美事一樁。「三千公尺以上之山域」囊括了台灣百岳,加上「跨日或跨夜」與「申請入山或入園許可」兩項,搭配「其他經教育部體育署公告於山域事故熱點從事之山域活動」賦予的靈活性,可謂無所不包。再者,企業經營者並不包括其所屬員工在內,所以責任會確實地追討到管理層,構成一定的嚇阻力。

論及可能的壞處,出於消保法對業者的定義與額外的保險、行政成本,個人業者、微型業者與台灣各地的登山社團勢必受到可觀衝擊。登山產業向來看天吃飯,收入不穩定,還要在總量管制中討生存,被稱為「戶外慘業」並不是秘密。對缺乏資源的社團或是業者而言,平時不出事則已,一出事就要跑法院,即無法顧及本業與生計,甚至喪失繼續經營的意願。法治化的代價之一,或許嫻熟規範的旅行業終成最大贏家,其餘多數業者則要面臨退出、轉型或靠行的殘酷選擇。

登山產業向來看天吃飯,收入不穩定,還要在總量管制中討生存,被稱為「戶外慘業」並不...

未來改善的方向:化被動為主動

雖然這項草案影響範圍極廣,目的仍是提供用以處理訴訟的法源依據,離理想的山域活動商業管理還有段距離。用白話文來說,就是藉契約設計遊戲規則,出事時讓業者與消費者拿來對簿公堂,可說是一項被動管理工具。

或許被動管理是一個好基礎,但我一直以來提倡的是主動管理的部分。放眼美國的國家公園署(NPS)和林務署(Forest Services),或是冰島、紐西蘭等的觀光單位,都能在官方網站上找到完整的業者名單,且有設立一系列審核措施,確保業者合乎規範。換言之,欲親眼目睹台灣山林的風采,國內外的消費者還是只能依賴自己的慧眼來挑選業者,處於弱勢的一方。

長遠來看,觀光局以及《發展觀光條例》仍有改進的空間,因為以台灣現在的體制與環境來說,觀光局是離山域活動商業管理最近的單位(包括登山健行、露營產業、自然體驗等),不是國家公園或林務局這種土地管理者(land manager)。再者,「地方創生」政策之下,地方社群也需要具備小規模主導戶外遊程的能力,不能淨是讓旅行業取走大部分利益,任憑經濟損漏(leakage)效應魚肉鄉里;故當局勢必得考慮放寬旅行社的門檻,如丙種旅行社,或是重新思考特許制度的必要性。

2017年就有立委抨擊觀光局花了九百多萬拍登山觀光的宣傳影片,實際上卻沒有規劃任何登山旅遊的配套措施,到了2022年,請問現在情勢有任何改變嗎?不用跟我提2020年的「脊梁山脈旅遊年」,因為那根本是針對大眾設計的遊程,與山域冒險觀光毫無關係。想要推銷台灣美麗的山林到國際,卻又自打耳光般的拿不出整體規劃與辦法,這樣的行政怠惰才是最難堪的一件事。

最後提醒大家,「山域活動定型化契約應記載及不得記載事項」只是個草案而已,公告後60天內都開放大家陳述意見,尚有修改的空間。希望本篇能讓大家都瞭解其中利害,共同思考台灣戶外環境的未來。

圖為在登山口打包完畢,準備出發上山的協作。示意圖,與本文無關。 圖/聯合報系資料...

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居於城市的我愛爬山,也愛寫山,但不是自然景物與行程紀錄,而是山與人的關...

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