彭揚凱／以社宅之名行開發之實？揭北市「賣容積賺錢」的假TOD
今年5月，台北市發布了「修訂臺北市大眾運輸導向可申請開發許可地區細部計畫案1」，但頭兩案——捷運劍潭站與元利建設文山區集合住宅2——便引發爭議。另一方面，市長參選人黃珊珊、蔣萬安、陳時中，都不約而同的將TOD納入政見，但與前述市府的計畫有何異同？皆語焉不詳。
就此，本文無意對個案或候選人政見著墨，而是要來討論TOD概念、內涵與利弊為何？並據此來檢視台北市現行政策的問題何在？
TOD基本概念與達成條件
TOD（transit-oriented development），台灣譯為「大眾運輸導向發展」，該理論伴隨上世紀90年代初美國「新城市主義運動」興起，由美國城市及建築設計師彼得．卡爾索普（Peter Calthorpe）提出。其核心理念是，於大眾運輸重要節點周邊進行強度集聚、業態多元、空間複合、步行／自行車出行與轉乘為主的都市發展模式。
直白的說，TOD是一種建立在「大眾運輸＋土地開發」基礎上的整合發展模式。按卡爾索普的看法，具備這種發展成大眾運輸優先、高強度開發、混合使用的優勢條件，稱為「再開發區域與植入區」（Redevelopment & Infill site），須謹慎評估選擇。一般而言， TOD模式建立在以下三個成就條件：
- 首先，須找到合適大眾運輸樞紐來錨定，即要有足夠的區位價值優勢。根據世界銀行的研究報告，只有大約15%的城市交通站點及其周邊能夠支援超高密度開發，所以選擇上要經過相關科學性評估，最關鍵的指標是工作、住房與公共設施的數量與供需條件。
- 其次，要有足夠開發強度和複合性功能引入。就TOD方案而言，如何於「流動性」與「場所感」間取得平衡，是最基本的課題。作為交通節點，要能讓人快速順利地進出、通行，但另一方面又要能匯集人氣，提升周邊商店、辦公樓坪效與公共設施的使用率。因此，要給予多大土地使用強度？要引入哪些不同的使用功能與設施？需要經過規劃引導。
- 再者，要形成地區範圍有效步行與轉乘系統。車站是整個TOD場域的真正核心，周邊地區必須透過有效的步行與轉乘系統，與其建立密切的連結流通。唯有行人能自由出入、自願使用地下空間及車站周圍的公共設施、願意在此地駐足、活動與消費，才能真正驅動地區發展活力。
綜上可知，TOD在操作上，是需經過基地評估（足夠區位價值優勢）、土地使用調整（開發強度與複合性使用內容引導）、以及整體規劃（建構有效步行與轉乘系統）的過程，絕非恣意圈選並任由開發。
特別是，TOD在實踐中還很容易被簡化為「大眾運輸站點周邊開發」（TAD，Transit Adjacent development），以為在捷運站旁放容積蓋高樓就是TOD，缺乏對土地的總體規劃，往往會導致彼此割裂的無序擴張，難以體現大眾運輸導向之效益與價值。
TOD的財務邏輯及其代價
除了前述的三要件外，較少人討論、但實則更為根本的是， TOD想定背後的財務邏輯。
鑑於大眾運輸系統興建成本昂貴，運營首要之務就要設法把載客量做大。因此，如將車站周邊做高密度、功能混合的配套開發，使該地區形成商業、產業活動聚集的場域，即可引入巨大客流，進而帶動相關不動產（地租）的增值，最終反饋於大眾運輸建設財務。
此一邏輯，日本與香港可說是將其發揮到極致。不同於歐、美經驗，東亞的模式更著重與大眾運輸綑綁式開發的財務效益。
以日本為例，車站開發項目是最典型與重要的TOD類型，最大利用車站地上、地下和周邊的空間，著重引入高端商務、百貨精品、時尚休閒等功能活動，匯集最大的人流與消費，形成城市中心的「城市」（站城一體化），使得車站地區成為城市資本積累和創新的空間。如東京火車站丸之內地區、澀谷、六本木，大阪車站與梅田站，以及京都站等，都是著名的案例。
然而，正因前述的財務邏輯，在資本市場推行TOD必須以房產增值為前提，這其中蘊藏著巨大的風險，而且這風險多半是由城市而非開發商承擔。撇除開發失敗公共債務風險，首當其衝的，就是地租上漲後的住房及其背後的社會階層分化問題。
為何如此呢？理想上，大眾運輸建設會提升民眾可及性使其受益，但事實是，這種利益並不是被所有人以平等的方式共用的。因為這種可及性創生了需求（稀缺性），TOD雖假定通過提高住宅密度就能讓更多人享受此福利，但結果是抬高了地租，對附近土地所有者們如同中了樂透大獎；相對地，會有許多家庭因為負擔不起上漲的房價、租金，只好搬到交通相對不便地區。
例如，芝加哥市政府於2016至2019年間，針對接受TOD獎勵項目進行研究3，得出兩個相互加乘的偏差現象。一方面，TOD模式加劇了社區間的貧富、種族差距，在TOD開發地區，白人人口增加、黑人與拉丁裔人口減少；沒有TOD項目的社區，黑人、低收入者、低教育程度者的人口比例明顯較高。另一方面，有TOD項目社區的家庭相較於沒有TOD者，工作機會增加1.73倍，反過來進一步強化兩者的族群與社經差距。
TOD與可負擔住宅供給
作為TOD的創始人，彼得．卡爾索普也意識到此課題，他在《下一個美國大都市：生態，社區與美國夢》一書強調：「經濟適用住房必須從經濟適用的社區開始」。但要如何達成呢？很清楚的，靠資本市場財務邏輯是不可能的，這些必須由政府出面促成，因此， TOD必須與「可負擔住宅」4政策連結並彼此成就的看法就此出現。
從住宅政策角度看，如果能夠在大眾運輸站點周邊新增（開發）可負擔住宅，可擴大該類型住房的社會經濟效益。例如，經美國公共交通協會（American Public Transportation Association）推估，使用公共交通代替開車的家庭每年可節省近九千五百美元；以及，如前述芝加哥的實證研究也闡明這些地區有較多就業機會。兩相加總，有效提升的社區的可負擔性。
這種突出TOD「社會公平」的思考，衍生出eTOD（equitable Transit-Oriented Development）這樣一個新概念，即「公平的大眾運輸導向發展」。相較於過去，就住宅政策面向，更強調透過TOD要求開發者提供一定數量的可負擔住房，並配置足夠的基礎設施，以創造更多工作機會來穩健社區經濟。當然，不可能是要開發商「做公益」，其財務機制是建立在「價值捕獲」（vaule capture），即TOD的高強度、高價值的複合性利用明顯可獲得鉅額溢價，即便要求提供經濟適用房，開發商仍有合理的利潤。
此種eTOD模式將形成某種正向循環。就政府來說，透過規劃調控引導資本市場提供可負擔住宅，降低其部分供給壓力；對公眾而言，理解新的開發也會帶來更多的可負擔性住宅，有利方案溝通，亦有助社會混和（social mix）；最後，對開發商論，看上去好像由它們自掏腰包使得城市更美好，由此也獲得更好的信譽。
以TOD理論和實踐的大本營美國為例，多個城市在通過TOD法規和指南裡，有一項普遍要求是：要為地區發展被排除的中、低收入居民提供住房補償。通常是以可負擔住房（中小房型、一定價格或租金以下）的形式，要求開發單位須提供一定比例或數量。以下試著列舉兩個城市作法：
案例一：洛杉磯
2021年6月，洛杉磯通過「聯合開發政策」（Joint Development Policy），其任務是結合大眾運輸場站開發，儘快且最大限度的增加可負擔住宅的供給。
具體操作上，優先選定相對欠缺可負擔住宅地區（或是過去政策與資源照顧相對偏差的地區）之捷運場站為標的，以出售地上權方式徵求民間投資開發，並要求提供不低於開發量25％的可負擔住房（評選重要指標）。另為鼓勵開發商提供更多可負擔住房，對應折讓土地價格（與可負擔住宅數量成正比），調降法定停車位需求（降低開發成本），以及適用相關租稅優惠。
案例二：芝加哥
芝加哥於2013年起便推展TOD模式，如前文所說，經調查研究反而加劇不平等現象，故於2021年發布「Equitable Transit-Oriented Development 」（eTOD）政策。該市將eTOD定義為「使所有人，無論收入、種族、年齡、性別、移民身份或能力如何的發展，都能享用交通樞紐附近密集、混合使用、以行人為導向開發的好處。」
其中，可負擔住宅也是公平（equitable）的重點指標之一。主要作法包括三類：
- 修改相關都市規劃條例並搭配評估，要求可負擔住宅建設合理分配公共交通線路、車站地區。
- 補貼TOD區內現有的可負擔住宅，避免屋主拆除重建導致數量持續減少。
- 透過容積獎勵與其它激勵措施，包含行政簡化，鼓勵民間新建計畫提供可負擔住宅。
對台北TOD政策之批判
說了許多，現在可回頭來談談台北市的TOD作法，先說結論，我認為它是「假TOD之名行容積買賣之實」的政策。理由有三：
第一，它是完全沒有基地選取的評估與規劃的TOD
在市府方案裡，所有的捷運站都可TOD的「攤大餅」作法，相較於國外優先選擇最具公共運輸量能與發展潛力的站點來推動的方式，完全欠缺科學評估過程與理性數據支持，放眼國際，絕對沒有人是這樣幹的。
也正因沒有評估就站站都可TOD，連帶的是政府都市規劃角色缺席，對發展目標與內容沒有願景，也不想介入整合，全交由個別開發者於各宗基地想幹麼就幹麼，除拔高的量體外，多樣複合機能成空（只有商品宅），更遑論與捷運站點形成有效的系統連結。
第二，它是內涵被抽空僅剩「賣容積賺錢」的TOD
基於達成發展目標與內容之願景，TOD會透過土地使用強度、使用項目的放寬，藉以交換民間開發者對應興辦必要之空間設施，特別是人行連通、開放空間或公共設施，以及可負擔住宅等。於此，容積是為了實現政策目標。
但在台北市府的方案裡，TOD給予「容積獎勵」與「增額容積」，但交換了什麼？容獎回饋像「市場買菜挑肥撿瘦」讓你任選，都不想做，就給錢（代金）；增額容積更是荒唐，就只是要賣錢。TOD政策內涵，被抽空僅剩「賣容積賺錢」，這也絕對是全球首見。
第三．它是假社宅名號來正當化容積放送的TOD
讓人更憤怒的是，市府對外（議會、市民）論及TOD，還特別強調可「取得社宅」，以彰顯其放寬容積有對價公益性。然對照前述機制，就知道這根本做不到，是場騙局。
面對質疑，市府的官方回應是，「取得社宅」就是拿到錢在其它地方蓋社宅，這根本是耍無賴。首先，前面已經說過，可負擔住宅為何需鄰近大眾運輸，顯然TOD不取得社宅絕非明智之舉。再者，市府坦承下階段興辦社宅最大挑戰就是用地取得困難，但卻放棄TOD做為社宅取得手段，試問拿了錢要在何處蓋呢？
最後，我要引之前臉書的一段文字做為結尾：
台北市這種扭曲、不公不義、詐騙式的TOD，必當載於規劃史的「恥辱柱」！
- 該計畫全文，或參考簡報說明資料。
- 該案增加了40,316m2（12,443坪）的樓地板面積，多蓋了八層樓，新增了417戶商品住宅，連帶多挖了421個地下停車位，引發諸如景觀、交通乃至於公益性回饋等爭議。
- The City of Chicago Equitable Transit-Oriented Development (eTOD) Policy Plan, 2021, P4-5.
- 這裡所說的可負擔住宅，較台灣認知的社會住宅更為寬廣。基本上，它是由民間開發者興建、所有的租賃住宅，需承諾維持一定時間內，其出租對象（一定所得以下）與租金水準（一定價格以下）需符合政府的規範標準。另對於其中較低收入者，可領取政府租金補貼，以確保其穩定的支付能力。
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