郭瓊瑩／「有土斯有財」背後的台灣土地轉型正義

由於個人專業的關係，多年以來參與過各種不同尺度的土地調查，從風景區、國家公園、森林遊樂區、河川、溪流、海岸、鄉村到偏遠部落，各種規劃與開發諮詢過程中，最常見卻也最令人束手無策的問題是：這些地方到處都有破敗荒廢卻無法處理的「建築物」：路邊搭建的鐵皮屋、舊貨櫃與帆布拼搭的小屋、自行圈圍的籬笆。而每詢問不能改建的緣由，得到的答案則是：「這土地不是我們的，政府說這是違建、這是侵占公有地、這是未登錄地、這是行水區……」

即使在台灣重要的觀光景點阿里山，台18線沿路山嵐飄逸，應該是一條絕美的綠色景觀道路，但沿途所有的店家，賣茶葉的、賣蔬菜的，全是鐵皮屋，原因也同樣是「這是國有財產局的地，我們不能整建，若拆了，也就回不來了……」

以前我總認為，這些「違建」住戶不依法行事，是不道德的。但後來慢慢瞭解台灣的土地開發史，深入探索台灣的土地制度後，開始有了不同的思考。

台灣土地所有權的變遷

攤開台灣的土地開發史，其實也是整部台灣的發展史。自鄭荷、清領、日治時代乃至國民政府來台，一直是以「治理者」之尊，把台灣當作國際貿易平台或政治跳板，也因此原來生存在這裡的原住民多次被「安頓」到「特區」內，而具有生產優勢的西部平原土地，則屢被統治者收為公有，如荷蘭人的「王田」、明清時期的「官田」。後來隨著漢人移民日多，原本屬於原住民的許多土地也逐漸由漢人承租經營，形成「一田二主」的狀況。

弱肉強食，原本就是開發者、殖民者帶來的治理手段。日人治台時，為了經濟自主、南進與貿易，更透過各種土地調查、林野調查以及整理事業，逐一將土地劃為官有或給予日商企業。結果，大部分原住民原本生活的土地都成了政府所有，不少漢人開墾的土地也遭受到相同命運。更何況原住民對土地的價值觀比較傾向「共有」而非「擁有」，許多部落族人根本沒有登記土地的概念。

直到今天，我們在山林間所見的部落與聚落，早已經不是原本土地使用的樣貌。在中央山脈，因為闢建山林鐵道與配合伐木事業，許多部落幾乎是跟著森林產業流轉，一些原住民部落在政府規劃下遷入統一建設的、規矩的棋盤式水泥房，若要耕種還得另外在住宅外租地，打破了原本生活、生產相互依存的居住樣貌。蘭嶼的狀況也類似，當地人原本在芋田耕作、從山林伐木造船，但政府引進漢人的居住模式，集中建設水泥住宅，也改變了原本與海共生的傳統情境。

移民社會的土地正義

自殖民時代移轉到國民政府，對土地的認知並未有太大差異，畢竟「有土斯有財」的觀念已根深蒂固。當時政府透過土地改革政策，實施「耕者有其田」，一方面打破了日治時期大地主的權勢，另一方面同時扶植佃農，讓資源重新分配。但這樣的分配削弱了原本地主的既得利益，也累積許多埋怨。這種不正義、不公平的土地資源再分配，只不過是另一種政治治理工具而已。

就歷史面看，制度化的「地籍產權」，都是在日治與國民政府治台之後才普及，而精準的土地測量，更要遲到半世紀前才開始。比如諸多廟產是由昔時善心地方仕紳捐贈，但寺廟住持不懂得要去登記土地，往往被有心人士「合法登錄」為私有，強行奪取，反要廟方付租金，或由政府收歸公有（如台北的臨濟寺）。這些案例屢見不鮮，不公義的事竟也發生在官方之體制中，著實令人憤慨。

在資本主義社會，掌有土地始終是重要的發展條件，也因此近400年來台灣的土地政策與現實並未有太大的革新；也正因為是移民社會，在流轉遷徙中常會有不了解法令程序的狀況。這些令人遺憾的事實，該如何真正獲得轉型正義？似乎更是促轉會該努力的方向。

另一次台灣土地掠奪史

閱讀過土地專家徐世榮教授諸多探討台灣土地制度發展史的文章，欽佩他客觀精準的剖析與觀點。他提及，這400年來台灣土地制度的變遷，正是一部不同治理者的「土地掠奪史」。

2020年，台灣才進行了全國農田水利會改制，將原本的區域性水利會收歸國有，設置「農田水利署」，政府對外宣告，這樣的政策是「為有效整合、監督、輔導與管理農田，全省各水利會進行水利資源分配」。其實大家並不反對事權統一有效管理，其職掌也與原本各水利會的管理內容並無太多差異，但在這樣的「統一」中，台灣土地發展與水利網絡的歷史脈絡卻被淹沒了。

台灣的農業發展，最早是得利於荷蘭人引入灌溉系統規劃與技術，沒有灌溉水利系統，就不會有今日的台灣農業。清代以來，修築水圳、提供灌區土地相關設施等來源往往不是官方，反而是地方仕紳家族為了發展，有錢出錢，有力出力，差不多可說是台灣自發性「社區營造」的濫觴。幾個知名的水圳系統，像是曹公圳、瑠公圳、七星水圳、八寶圳，無一不以「民」產為基盤，而官方僅扮演協調加重的角色。是以昔時的「水利會長」多為地方意見領袖，有協調與整合能力者被推舉出來建設繁榮家鄉，甚至好幾代都為公益奉獻。

這樣的體系演變到今天，由於類似的勢力常與地方政治相關，例如在地方選舉中仰賴水利會的資源，久而久之被視為「政治利益」團體，也被貼上不正義的標籤。當原來有數百年歷史與自治典範的組織，被強迫歸為「公有單位」，由於無力解決政治議題，只好找捷徑收編。這對台灣農業水利與土地發展史來說，確實是一項遺憾。

在台灣，農田水利灌區宛如縣市政府之外的另一種權力劃界，其實可以正面輔導成另外的地方自治團體。原本長期建立的機制一旦被破壞，之後會怎麼樣還很難說。只是深切期待這樣的歷史不被輕易抹滅，而可以走向更有智慧的經營，讓台灣農業能得到應有的蓬勃發展。

都市農地重劃應適可而止

一些敏感的讀者可能會發現，搭高鐵時沿線原本可見的農田風景，如今天際線已經大幅改變。尤其是台中烏日、新竹竹北，原本都市邊陲的農地正快速變遷。農地重劃當然會使土地加值，只是令人疑惑的是：台灣的人口不是正在下降中嗎？為什麼都市還不斷擴張、吞噬掉原本的農田？光以台中來說，重劃開發區已經來到第14期，幾乎把台中舊市區和豐原完全變成建成區了。

政府努力推行國土計畫，一方面農地上的非法工廠無法完全清除，另一方面原有的良田又一一被棋盤化為建成區。原有的風廊、綠帶、水圳系統一一被破碎化，到底這樣的無止境發展，終極目標為何？能源政策又如何能跟上這樣毫無節制的成長？提供全民福祉社會，應是大有為政府的責任。但政府寧可拱手把這些權力讓給開發商，美其名曰土地開發自償，但真正獲益的是誰？除了弱勢族群，還有眾多不會說話的生物、溪流河川、與無價的人文地景，又有誰來捍衛它們的正義？

（※ 作者：郭瓊瑩，文化大學景觀學系系主任，曾在內政部營建署國家公園組擔任技正八年，並長期擔任國家公園計劃委員，熟知國家公園發展，也是國內研究國家公園的著名學者。本文授權轉載自「獨立評論@天下」。）

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