蔡孟翰/台聖斷交:除一中原則,突破外交困境還有哪些可能?

我國與聖多美普林西比斷交後,外交部大廳已將該國國旗取下。 圖/聯合報系資料照片
我國與聖多美普林西比斷交後,外交部大廳已將該國國旗取下。 圖/聯合報系資料照片

2016年底,原臺灣友邦國家聖多美普林西比與我國斷交,和許多過去與台灣斷交的友邦國家前例一樣,因為向台灣要求過分高昂的外交金援被拒後,選擇投向中共的懷抱,而對此事件,不意外的,國內不少輿論就我國砸重金給予名字都沒聽過的小國外交政策予以批評,更有不少見解指出台灣恐面臨陸續的斷交危機。

在科技發達、人員及資訊流通的全球化時代,國與國之間的疆界越趨模糊,不論是個人、公司、政府,在經濟、社會文化、政治層面上有跨國界的流動或影響也越趨頻繁。而國家在國際上的外交活動,有國際經濟貿易、條約的簽訂、政府間的合作等面向,以當今情勢對台灣而言,恐怕甚難置身於國際社會之外,因此外交政策、以及此次台聖斷交的事件,確實值得我國好好省思。

一個中國政策的困境

在台聖斷交前,美國總統當選人川普與台灣總統蔡英文通話,震撼了國際社會,這是自1978年美國與中華民國斷交後,首次美國總統當選人與台灣總統直接通話,川普事後也質疑為何美國須受到「一個中國原則(One China policy) 」的拘束。

所謂的「一個中國原則」,涉及到國際法的「政府承認」議題(一個國家內的政府發生非憲政性的更易後,應該由哪個政府能對外代表那個國家),也就是這個世界上只有一個中國,或許它的全名叫做中華民國、也或許叫做中華人民共和國,但是兩者絕對不會並存,甚或同時存在於國際社會,否則就會有兩個「中國」的出現。而中共北京政府也在一個中國原則下,否定「台灣」獨立於中國之外存在的可能。這也是為何多數的國家選擇和中共建交之後,就無法繼續和中華民國存在邦交關係。

1971年聯合國大會的2758號決議中,認定由中華人民共和國取代中華民國對中國的代表權,也否定了兩岸關係與南北韓或過去的東西德得個別以獨立國家的名義加入聯合國。雖然聯合國並未產生所有聯合國會員國集體承認的效果,仍有部分的會員國選擇承認民國政府,但是多數的國家還是選擇和中共政府建交。

在一個中國原則下,要其他國家承認中華民國,就等同要否定中共北京政府的地位;要否定中共這當今如此強大的實體存在事實,恐怕不是容易的事,這也是為何部分國內主張期待突破一個中國原則,變相改以「新國家」而非「中國代表政府」。

2016年12月3日美國總統當選人川普與台灣總統蔡英文直接通話,這是自1978年...
2016年12月3日美國總統當選人川普與台灣總統蔡英文直接通話,這是自1978年台美斷交以來首次元首對談。川普事後質疑為何美國須受到「一個中國原則」拘束。 圖/聯合報系資料庫

1933年蒙特維多公約(Montevideo Convention on the Rights and Duties of States)第一條所指出的國家的要件,包括土地、人民、政府及與他國交涉的能力。台灣或許皆具備此四項條件,應該屬於事實上(de facto)的國家,不過當今多數的國家並未對我國予以「國家承認」,否認我國具有國家資格(statehood),產生的效果即是,我國在其他國家的國內法中並未取得「外國」的法律地位,例如我國如同其他國家在其國內主張豁免、與該國建立外交關係或簽訂國際條約。

以此次台聖斷交的案件,國內就出現了兩極的見解:有論者認為,就是因為否定了一個中國才會導致陸續的斷交、亦有論者認為,我國應跳脫一個中國的困境,才能爭取自主的國際地位。兩者說詞都各有道理,但細究而言,或許兩者終究還是會面對中共政府所框架的侷限。以前者而言,今日要以中華民國取代中華人民共和國非屬易事,也因此我國就甚難以正常「國家」的地位出現在國際社會;就後者而言,縱使我國嘗試跳脫一個中國的框架,不論以中華民國、或台灣的名義,爭取獨立於中國之外的國際地位,其他國家可能會面臨中國的壓力依舊不會減少,現在我國會面臨的困境恐怕也不會有立即、大幅的改善。

即便如此,我國仍無法不面對如何選擇一條最能夠使我國被國際社會看見的路徑,爭取國際上的參與權。

1971年聯合國大會的2758號決議中,認定由中華人民共和國取代中華民國對中國的...
1971年聯合國大會的2758號決議中,認定由中華人民共和國取代中華民國對中國的代表權,在一個中國原則下,要其他國家承認中華民國,就等同要否定中共北京政府的地位。 圖/聯合報系資料庫

友邦國家外的突破

我國又少了一個友邦國家,也不少論者提醒可能即將面對「雪崩式的斷交」。但也有聲音指出,少了友邦國家會怎樣嗎?

現今我國的友邦國家,縱使不是國力強盛的國家,但終究是聯合國的會員國,而聯合國又是國際社會最大的平台,因此透過友邦國家可以協助我國在國際社會發聲,例如近年來我國常透過友邦在聯合國中提出讓台灣加入聯合國或其他國際組織的請求,對於被排除參與國際事務的我國而言,具有一定的意義及必要性。

但除了友邦國家,如何爭取與其他未承認我國地位的國家進行實質上的外交互動,也是不容忽視的。

一國可能對他國並未有外交承認,但為了運作上的方便,有時還是會對一些政治實體維持一些非正式的外交關係,常見以設立半官方的民間機構的型態取代使領館。我國在非邦交的國家,雖無法設置大使館,但依舊設有台北經濟文化代表處,進行與該國在經貿、投資、文化、科技等交流合作,並且在當地享有部分的外交禮遇;相對的,其他國家也在台灣設立類似的機構,例如美國在台協會、英國駐台北代表處等等;近日日本對台窗口改名為「日本台灣交流協會」也是一例。此外,我國也與其他國家簽訂了國際協定,例如與美、菲、南非簽訂刑事司法互助協議;與日本、菲律賓簽訂漁業協定;與友邦國外的星加坡、紐西蘭、日本國簽訂經濟合作或投資協議等等。

另外我國也積極以中華民國以外的其他名義參與國際組織,如世界貿易組織(WTO)、亞太經濟合作(APEC)等,並爭取成為其他國際組織會員的機會,如世界衛生組織(WHO)、國際民航組織(ICAO)等。

要提升我國的國際社會地位仍然需要長時間的努力,但是,如何在短時間內爭取參與國際活動則是更迫切的,除了提升我國人民或國家整體的在國際合作下的利益,更能藉由國際社會的積極參與讓我國免於被國際社會遺忘的可能。

在短時間內爭取參與國際活動是迫切的問題,藉由國際社會的積極參與讓我國免於被國際社...
在短時間內爭取參與國際活動是迫切的問題,藉由國際社會的積極參與讓我國免於被國際社會遺忘的可能。圖為我國醫療團於聖多美普林西比進行醫療活動。 圖/聯合報系資料庫

法治與人權國家的形象樹立

當一名外國人要移民到另一個國家,該國可能都會要求他出示「良民證」,證明自己守規矩、不會破壞國家秩序;而一個國家如何讓國際社會認同、願意與之交往,除了現實主義上的純粹利益考量外,自由主義下也重視國際法與國際合作,因此一個國家是否能遵行國際法治,或許也是一個風向球。國家追求法治和外交沒有絕對的必然關係,但卻可以增加在國際社會上的認同度。

近年來,台灣主動批准公民及政治權利國際公約、經濟社會暨文化權利公約、消除對婦女一切形式歧視公約、身心障礙者權利公約、兒童權利公約等聯合國核心國際人權公約,雖因我國非聯合國的會員國,無法完成存放程序而成為正式條約的締約國,但台灣透過制定國內法的方式,單方自願遵守國際規範。除了人權公約外,台灣近年也積極將其他國際規範的標準國內法化,例如反貪腐公約等國際性公約,如此一來,更能展現我國期待參與國際社會的誠意。不少人常說「國際法就是看誰強大誰就說了算」,國際法確實有其侷限,縱使前開假設為真,但對不強大、不是自己什麼都說了算的小國而言,不就更應該透過國際法作為自己在國際社會走跳的依據。

除了自主性的遵從國際規範標準,在國內社會如何呈現高度爭熟的民主法治,以及人權保障,也是獲取其他國家對我國認同的依據。以過往經驗,台灣每次執行死刑時,難免遭受歐洲國家的責難,甚至法務部亦曾經表示為了爭取歐洲的免簽證入境的待遇,而減少死刑的執行。足以顯現,法治與人權這些屬於「內政」的事項,依舊影響其他國家對我國的觀感。

聖多美普林西比與我國斷交,儘管不全然是外交的末日,但也應正視其所的彰顯的警訊為何。是否改變一個中國原則的國家定位絕對重要,但也無法一概解決所有國際現實的問題,如何在長期和短期、對內和對外的政策上,下出一步穩健且紮實的棋,是應該好好思索的要題。

如何在長期和短期、對內和對外的外交政策上,下出一步穩健且紮實的棋,是應該好好思索...
如何在長期和短期、對內和對外的外交政策上,下出一步穩健且紮實的棋,是應該好好思索的要題。圖為現任外交部長李大維說明與聖國斷交緣由。 圖/聯合報系資料庫

 


     

  • 文:蔡孟翰,台北大學法律系、東吳法研所國際法組碩士、律師。
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