李柏翰／人權不是特權：「反毒戰爭」的健康權爭議

台灣國際人權公約第二次報告審查會議於年初落幕，專家委員會提出許多了結論性意見與建議。其中關於《公民與政治權利國際盟約》第10條的「監禁狀況中的人權」，委員們建議「放寬嚴苛的施用毒品政策」¹；然而，法務部與司法院對這個問題仍然態度勉強，尤其法務部認為「毒品罪再犯率高」且「將毒品犯放出恐也危害社會治安，因此萬萬不可」。²

這個情況顯現了一件事：在台灣，關於用藥者（或一般人稱吸毒者）人權侵害的想像，似乎僅止於「監獄狀況」的考量。這似乎有些過時了。在國際社會中，目前關於用藥者人權的討論，更多聚焦在個人健康權的問題──重點不該只是「怎麼處罰才符合人權標準」，而是「處罰與否」本身就是一個人權問題。可惜，不管是國家報告、民間影子報告，或是專家委員會的建議中，關於健康權的討論、用藥者的處境連個影兒都沒有。³

聯合國健康權特別報告員Dainius Pūras在2016年關於青少年健康問題的報告中，建議各國尋找懲罰性或壓制性毒品政策的替代方案，在進行相關爭議的國際談判時，也應以個人的健康權為主要考量。Dainius Pūras也對早前2016年4月舉行的聯合國大會關於毒品問題特別會（UN General Assembly Special Session on drugs），提出強烈的批判：

不分青紅皂白地將用藥者一律打成罪犯，將違反國家保護個人健康權的法律義務。

事實上，這不是人權專家第一次有人從「健康權」的角度關注毒品議題，前聯合國秘書長Kofi Annan和前任健康權報告員Anand Grover都算是先驅者。後者早在2010年的報告中，就已經深入檢討過國際毒品管控體系對健康權的影響，當時他也建議各國「建立一個類似《菸草控制框架公約》（Framework Convention on Tobacco Control）的形式，以取代懲罰性措施的毒品管制手段」。

卸任後，Anand Grover也加入了全球藥物政策委員會（Global Commission on Drug Policy）做議題倡議，組織成立的宗旨是希望推廣「以實證為基礎」（evidence-based）的管制與減害政策。每份報告中，組織都苦口婆心呼籲各國政府以藥物管制取代用藥者處罰──對事不對人！在2016年的《推展藥物政策改革：除罪化的新方法》報告中，全球藥政委員會特別申明：

對於藥物交易的基層人員，包括供應、運送及種植者，必須實施替代性措施，因為他們大多是非暴力、僅為改善經濟的，因此對他們施以嚴懲是不正義的，而且也只會加劇他們的脆弱性。

在這麼長的引言後，本文想藉由上述的幾份報告，來談談為什麼傳統的懲罰性措施可能侵害用藥者的健康權，並引薦一下所謂「健康權的方法」（right to health approach）是如何看待毒品問題。

簡單來說，健康權對所有「用藥／吸毒」和「對藥物／毒品有依賴的人」仍都適用，不管是否有在用藥；因此，一個人的生活習慣或精神狀況不該影響他享有所有人權的機會。

▎「無毒世界」目標的盲點

不把「用藥／吸毒」和「對藥物／毒品有依賴的人」混為一談是其中的關鍵。

依世界衛生組織的定義，「對藥物／毒品有依賴的人」指的是一種會不斷復發的慢性機能失調，涉及大腦功能的改變，因此可能需要醫療手段的干預。然而，「用藥／吸毒」這個行為本身並不是一種病，並不等同於對毒品產生依賴。事實上，大部分的用藥者對藥物並沒有產生依賴性，不需要治療。

然而，目前國際反毒多邊控管體系所採用的手段仍然傾向認為：無論如何，用藥就是邪惡的（或不負責任，或不健康），因此國際社會有「無差別打擊」的道德與法律義務，也才需要「反毒戰爭」。

以「戰爭」作為一種譬喻，正是為了合理化「零容忍」的態度與相應的極端手段。然而，這種作法非但未能實現「無毒世界」（drug-free world）公開聲稱的目標──防止毒品損害每個人的健康──也並未真正打擊到毒品生產與需求。

嚴懲無助「醫療模式」

透過刑事處罰阻止個人吸毒（行為犯）通常不會區別「用藥者」與「對藥物依賴的人」，也因此不可能細緻地分辨不同人的不同情況，而這也是為什麼再犯率只會有增無減。

雖然吸毒的確可能對健康產生有害影響，但必須留意的是，現行的緝毒方式所造成的危害已經大於它要防止的危害──其所造成的「社會恐慌」等副作用，不僅不符合比例原則，反倒還惡化用藥者的處境，讓他們不敢尋求協助、斷絕社會連結、抗拒健康干預等。

將吸毒視為犯罪，因而無法管控藥物的成份，卻也增加了吸毒者因「物質成份改變」所面臨的健康風險。如2009至2010年間，在蘇格蘭發生用藥者因使用受到污染的海洛因，發生了數十起炭疽桿菌感染的病例。儘管這種情況並不常見，但也突顯了毒品完全不受管制有可能造成其他健康傷害的可能性。然而，因為政府和社會大眾對「戰爭」的想像，普遍不在乎用藥者的健康損害。

但！並不是把所有用藥者都抓去「強制治療」就是好的。反之，對健康權最嚴重的侵害，通常就是在這種「懲戒性治療」的過程中發生的。

比如在用藥者在治療過程中受到醫護人員和其他病患的歧視或排擠，或者受到強迫勞役等不知所以的處置，甚至被迫接受沒有實證根據的試驗性療法，卻又沒有獲得足夠且必要的資訊。換句話說，用藥者一旦被丟去治療，他們對醫療手段的「知情同意權」多半被完全漠視。

很多國家的毒品政策都先把用藥者描述成社會米蟲或道德敗壞者，再進一步否定他們具有「知情同意」的能力，但這根本不正當。從人權的角度來看，若當事人真的已經產生理性判斷的障礙，國家該做的應該是提供適當的輔助機制以消除決策上的困難，而非直接剝奪他瞭解、參與並同意治療方法與過程的權利。這點，正是所有現行毒品政策最欠缺的考量，不論是「嚴懲」或「減害」的制度皆然。

帝王條款：不歧視原則

關於毒品政策改革的討論，很多時候都容易陷入「吸毒要嘛很可惡，要嘛很可憐」的辯論，但重點並不在此。

根據《經濟、社會及文化權利國際盟約》，改革關鍵在於國家是否符合它的立即義務（immediate obligations），包括「任何人不受歧視地享有各項人權」。如果政府為一般社會大眾提供許多具有實證基礎、重視醫病關係、避免傷害風險的健康服務，那麼針對用藥者的不正當差別待遇就構成歧視。

此外，「吸毒除罪化」並不等同於「用藥合法化」，這件事已經被宣導了好幾次，但仍有許多人刻意混淆其差別。除罪化可能有兩種作法：「不視為犯罪」（decriminalisation）或「除去懲罰」（de-penalisation）；前者是指完全排除刑法適用（但可能須受行政處罰），而後者是指解除懲罰（即雖然相關行為仍然是刑事罪，但只被處以微罪而取消監禁等）。至於「合法化」（legalisation）則是不禁止相關行為。

無論改革與修法方向如何，政府都有立即對執法及醫護人員進行人權教育的義務，以減少因執法過當或醫療歧視所造成的恐懼和羞辱。與此同時，各級政府都應該開始考慮其他替代方案，如菸害防制是可能可以參考的模式之一，包括以科學方法評估各種藥物對個人和公眾的影響分別為何，以及每種藥物受到管制後對公共健康與人權的影響，並將它們逐一列入受管制清單。

又，菸草控制模式中的非價格措施也可能可以取代現有的執法框架──包括成分及含量規定、藥物教育與戒斷措施，以及透過提供未經摻雜的藥物以降低個人使用的健康風險或危害。此外，政府也應特別允許有傳統文化用途的藥物使用（如玻利維亞的古柯葉和印度的大麻），不僅因為它們已被證實這類用途對公共健康影響不大，且無差別的「禁種」手段也剝奪了數百萬人的謀生手段。

▎要談人權，請來真的！

針對最一開始提到的聯合國毒品問題特別會，當時經過各國政府磋商後，聯合國毒品和犯罪問題辦公室（UN Office on Drugs and Crime）在會前草擬了一份會議結論，馬上引來同屬聯合國的人權專家們聯名公開的批評：雖然草稿中使用了許多「跟人權有關的語言」，但根本沒有充分指出國家的法律義務，也沿用「無毒世界」這個充滿傷害且落後的概念，對於改革國際毒品控管制度根本無濟於事。⁴

儘管各國已經浪費太多公共資源在沒什麼效果的執法上，政府們卻仍舊傾向維持當今國際藥物法中的懲罰性措施，而這些措施顯然會有害於人權保障，尤其世界上甚至還有32個國家還保有毒品罪的死刑（每年約有1000人被執刑）。這些措施不僅造成刑事司法與監獄系統過度的負擔，也使得受刑人的處遇和生活環境非常惡劣（毒品犯更經常受到檢警的非人道待遇），政府也不太在乎他們是否能回歸社會。

由人權的角度出發，兒童、青少年及其他弱勢族群的用藥問題應該受到特別重視。然而這並非要要政府嚴格取締，而是要更加留意這些族群受到權利侵害，不只是因為他們的健康權本來就經常遭到漠視，再加上毒品產業鏈每個環節上的嚴刑峻罰，只會讓他們更加不受保護。

「防止接觸毒品」不能成為不合理侵犯青少年及其他弱勢族群權利的理由，包括隱私權、人身安全、受教權等，以及上述提到關於醫療行為的知情同意權。

▎結論

已經有許多證據顯示，客觀的教育宣導遠比嚇阻手段有效。訴諸道德情感從來都無法真正緩解各國政府與社會「想像中」的毒品問題，與其過分渲染恐慌，不如理性看待不同用藥者的需求與處境，及其背後的結構成因──不論是失學者、無家可歸者、曾遭身心創傷者、家庭破碎或遭受家暴者、家中有其他物質依賴或濫用問題者，或因社交需求而接觸藥物者等。

各種情況所造成的個人脆弱性並不全然相同，健康權特別報告員也曾特別提醒，青少年相對於兒童和成年人，由於不被完全視為弱小而需保護的人，但也還不被法律承認是完全行為能力人，通常獲得的照顧也最有限。然而偏偏青少年通常是最容易受到藥物引誘或影響的族群，要適當對付毒品問題，應該採用「以健康權為核心」的觀點，來思考更有效且以人為本的策略，確保「反毒戰爭」中的敵人是毒而不是人。

已經被批評到體無完膚的國際藥物法，目前正在著手修正與改良，而其實聯合國人權系統的態度轉變，也能從官方文件中drug的翻譯嗅出端倪──從早期的「毒品」到近期的「藥物」──就是希望透過「去汙名」作為理解與保障的第一步，以實現「人權並非少數人特權」的普世性。

國際社會正積極倡議各國提供可負擔且品質穩定的健康服務，包括基礎藥品、安寧療護、用藥資訊、減害措施等；於此之際，台灣準備好了嗎？

｜延伸閱讀｜

• Acacia Shields (2009), The Effect of Drug User Registration Laws on People’s Rights and Health: Key Findings from Russia, Georgia, and Ukraine (New York: Open Society Institute)
• Louisa Degenhart, et al. (2008), “Toward a global view of alcohol, tobacco, cannabis and cocaine use: findings from the WHO World Mental Health Surveys”, PLOS Medicine, vol. 5(7)
• Patrick Gallahue (2010), “Targeted Killing of Drug Lords: Traffickers as Members of Armed Opposition Groups and/or Direct Participants in Hostilities”, International Yearbook on Human Rights and Drug Policy, vol. 1, pp. 15-34
• Ricky Bluthenthal et al. (1999), “Collateral damage in the war on drugs: HIV risk behaviours among injection drug users”, International Journal of Drug Policy, vol. 10(1), pp. 25-38
• Robert MacCoun & Peter Reuter (2001), Drug War Heresies: Learning from Other Vices, Times, and Places (Cambridge: Cambridge University Press)
• Russell Viner, et al. (2012), “Adolescence and the social determinants of health”, Lancet, vol. 379 (9826), pp. 1641-1652.
• WHO (2009), Assessment of compulsory treatment of people who use drugs in Cambodia, China, Malaysia, and Viet Nam: An application of selected human rights principles (Geneva: World Health Organization)

• 參見第二次國家報告國際審查《結論性意見與建議》，第66段。事實上，這個問題在初次審查時也曾被提及，因此這已經是專家們第二次建議政府鬆綁毒品政策了。參見初次國家報告國際審查《結論性意見與建議》，第60段。
• 參見人權公約施行監督聯盟，《民間影子報告：回應兩公約 81 點總結意見》，第7段。
• 參見第二次國家報告國際審查《結論性意見與建議》，第46-51段。
• 最後特別會通過的成果文件《我們對有效處理和應對世界毒品問題的共同承諾》（A/RES/S-30/1）有稍微改進了，但仍未符合當時人權專家的期待。