李柏翰／甘比亞訴緬甸案：世界人權日，看翁山蘇姬為「種族屠殺」辯護
今年人道與難民危機頻傳，世界各地都不安寧。有人認為，混亂和失序才是人類社會的本質，這點我無從反駁。然而，若迫使（或放任）近百萬人流離失所、棲身地塗炭生靈，就算揮舞著「反抗殖民惡果」、「鎮壓極端份子」、「消弭宗教衝突」、「恢復社會秩序」等大旗，該負的責任還是要得負。
12月10日是世界人權日，同時也是羅興亞問題——甘比亞訴緬甸案（The Gambia v. Myanmar）——在國際法院（International Court of Justice）首次開庭的日子。緬甸領導人翁山蘇姬（Aung San Suu Kyi）已表示將率律師團出庭，親自為緬甸及其「國家利益」辯護。在此之前，身為緬甸領導人的他，始終對國際社會的質疑避重就輕、態度消極。
今年11月11日，遠在西非的甘比亞，在「伊斯蘭合作組織」（Organisation of Islamic Cooperation）通過相關決議後，代表該國際組織正式向國際法院起訴，指控緬甸違反了1948年的《防止及懲治危害種族罪公約》（Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide，下簡稱《危害種族罪公約》）。
指控內容主要是2016年10月以降，緬甸國防軍針對羅興亞人系統性的「清理行動」（clearance operations）。自2017年8月，行動範圍更廣更密集，軍隊在若開邦（Rakhine state）針對羅興亞人進行屠殺、強暴及其他形式的性暴力、摧毀居住村莊（包括燒毀有人受困的屋舍）。此外，緬甸政府也透過強迫遷徙、徵收作物，間接實施強制飢餓的政策，並拒絕人道救援進入，因此涉嫌「種族滅絕」。
危害種族，國家責無旁貸
需要先說明的是，國際法院主要是審判國與國之間法律爭端的司法機關，與處理個人刑事責任的國際刑事法院不同。因此甘比亞的起訴，也只能針對緬甸作為一個國家，對其公權力行為（及其所有政府機構所為之決定）所應負的國家責任，包括緬甸軍隊。
也就是說，就算政府內部有人反對使用武力，反對利用種族滅絕作為鎮壓人民的手段，但悲劇仍然發生；而這時候，若國家無法證明它曾經積極阻止其發生，或事後曾積極介入、調查、懲處相關大規模人權侵害，那麼就表示國家失職且失能，也因此責無旁貸。
由於相關事件與原告甘比亞並無直接關係，可以想見，緬甸出庭的第一件事肯定是質疑甘比亞作為原告的適當性（所謂「當事人不適格」），以及法院對本案的管轄權。不過，緬甸和甘比亞都是《危害種族罪公約》的締約國，而這份公約賦予了「普遍管轄」的法律依據，即各國都能針對他國國內發生危害種族的情事起訴。
另外，緬甸可能會進一步挑戰國際法院的管轄權。然而，《危害種族罪公約》第9條明確規定：關於公約之解釋、適用、實施，以及相關國際責任有疑慮，而產生締約國間之爭端，應提請國際法院處理。關於這條規定，緬甸從來沒有提過條約保留（但有針對第6條「配合國際刑事審判」及第8條「接受聯合國干涉」等規定，提出保留）。
甘比亞起訴書的五大重點
從訴訟策略到訴訟標的，都可以看出甘比亞及其他伊斯蘭國家對羅興亞人道危機和緬甸締約的狀況。在事實基礎上，起訴書相當倚賴聯合國人權理事會授權組成的「針對緬甸狀況獨立國際調查任務小組」（Independent International Fact-Finding Mission on Myanmar）分別於2018、2019年提出的報告，其結論的確明確指出若開邦等地有種族滅絕的情況發生。
任務小組的調查結束後，理事會又授權建立了「針對緬甸狀況獨立調查機制」（Independent Investigative Mechanism for Myanmar）。除承接前者工作，也特別強調調查犯罪事實和被害人狀況。兩者都是以2011年作為調查起點，因此較讓人好奇的是，甘比亞的起訴書為何是以2016年作為訴請裁判的時點（這點倒是與國際刑事法院檢察官一致，背後肯定有訴訟策略的考量，須待開庭後才會更明朗）。
至於起訴的法律基礎在於，甘比亞及緬甸都未對《危害種族罪公約》第9條提出條約保留（這也是為什麼伊斯蘭合作組織會派甘比亞起訴的原因）。在起訴前，甘比亞法務部曾於2019年10月，向緬甸政府表達關切羅興亞人的處境。這麼做是為了在起訴時，能提出「甘緬兩國之間，存在相關法律爭端」的證據。
此外，甘比亞也主張「危害種族之禁止」是所謂的「強行法」（jus cogens），其啟動了具有「對全世界有效」以及「對締約國有效」兩種絕對義務（obligations erga omnes and erga omnes partes）。這點特別重要，因為原告企圖同時包含緬甸對甘比亞兩個層次上的法律義務——即甘比亞作為全體國際社會的成員之一，也是《危害種族罪公約》的締約國之一。
在具體條文的部分，甘比亞認為緬甸違反了《危害種族罪公約》的第1、3、4、5及第6條等規定。簡而言之，這些規定的內容包括：實施、預謀、直接公然煽動、意圖、共謀「滅絕種族」，以及疏於防止、懲罰、立法規範相關罪行。
國際訴訟中，很重要的部分是訴訟請求，即「你希望法院幫你要到什麼」？本案中，甘比亞希望違反公約之情事能獲得救濟；相關不正義的行為能停止；加害人能受到適當懲罰（包括透過國際刑事審判）。此外，甘比亞也請求羅興亞人能享有緬甸完整公民權，能安全且有尊嚴地返國——這顯然是考慮到受難民潮影響的孟加拉、馬來西亞等國立場——並要求緬甸保證這種事不會再發生。
最後一點是，甘比亞選了Navanethem Pillay擔任本案的特設法官（ad hoc judge）。他是南非高等法院首位非白人法官，曾任國際刑事法院法官和「盧安達問題國際刑事法庭」（International Criminal Tribunal for Rwanda）庭長；也在2008到2014年間擔任過聯合國人權事務高級專員。
猶如「塞爾維亞案」翻版
討論了這麼多，究竟成案的機率有多高，其實說不準。但足以參考的前例是2007年的波斯尼亞訴塞爾維亞案（Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro）。在該案件的判決中，國際法院認定1995年的斯雷布雷尼卡大屠殺（Srebrenica massacre）是一起「種族滅絕」事件。
該判決中，雖然法院不認為塞爾維亞該負直接涉入或共謀等的國家責任，但當時塞國確實疏於防範罪行發生，也未配合「前南斯拉夫問題國際刑事法庭」（International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia）調查、審判及懲罰罪犯等程序，因此仍然違反了《危害種族罪公約》中相關的條約義務。
可以想見，緬甸應該也會被要求舉證，證明其已善盡防範危害種族等義務。而就是因為「疏於」防範，甘比亞在其起訴書中花了極大篇幅向法院請求「暫時性措施」（provisional measures），也就是在訴訟過程中，不論結果如何，先要求緬甸政府「加強防止種族滅絕」（包括加強監督正式及非正式的武裝組織）。
其實，甘比亞請求的「暫時性措施」跟上面提到的「訴訟請求」的內容很像，甘比亞援引了獨立國際調查任務小組的報告，估計在緬甸大約有60萬名羅興亞人正面臨生命、生計上的威脅；也提到緬甸政府破壞證據的可能性，因此強調獨立調查機制工作的必要性與重要性。
甘比亞還特地援引了2012年國際法院針對比利時訴塞內加爾案（Belgium v. Senegal）的判決，比較了該案中所涉及的《酷刑公約》與本案的《危害種族罪公約》。該案件中，法院認為「禁止酷刑」對所有締約國皆有立即介入之義務，也因此「賦予了當事國在訴訟中提請暫時性措施的權利」。甘比亞認為這類似於「禁止種族滅絕」的情況，而有權提出類似聲請。
三箭齊發讓緬甸疲於應付
事實上，這不是針對羅興亞人道危機唯一的訴訟。除了甘比亞的起訴，針對個人刑事責任，也有其他案件正啟動中。其中一項是「在英緬裔羅興亞組織」（Burmese Rohingya Organisation UK）創辦人Tun Khin及人權律師Tomas Ojea於11月13日向阿根廷法院，依普遍管轄（universal jurisdiction）原則起訴翁山蘇姬及一票緬甸軍事將領，理由是「屠殺羅興亞人的共犯」1。
起訴書主張，翁山蘇姬監督政府政策，使其「傾向消滅羅興亞人」（如種族滅絕），並將他們困在醫療、民生資源嚴重短缺的貧民區中。阿根廷法院之前也曾調查過西班牙佛朗哥政權及中共壓制法輪功中的酷刑及宗教迫害。無獨有偶地，11月14日國際刑事法院的法官也終於批准了首席檢察官Fatou Bensouda針對若開邦中罪行展開調查之請求。
其實，自2017年以來，人權組織就一直呼籲聯合國安理會將緬甸狀況提交國際刑事法院，但中國和俄羅斯一再從中阻撓，使得聯合國在羅興亞危機上無所作為而遭受批評。國際刑事法院後來則表示，根據分庭法官的合議，認為目前證據足以顯示「緬甸與孟加拉邊界上之驅逐，以及基於族裔或宗教理由，針對羅興亞人進行之迫害，可能構成危害人類罪（crimes against humanity）。」
雖然緬甸並非《國際刑事法院羅馬規約》的締約國，但孟加拉是，因此檢察官表示，至少可以先「追究相關罪行影響到鄰國的部分」。與國際法院和阿根廷法院相比，在國際刑事法院起訴有個好處是，後者能透過它的「受害者信託基金」（Trust Fund for Victims）提供被害人賠償。此外，受害者將有權利和機會參加訴訟——不僅是檢方證人，而是獨立參加人——從修復式正義的角度來說，這可能有助於衝突各方開啟對話。
結論
長期以來，對於羅興亞人的人權議題和若開邦的狀況，翁山蘇姬及緬甸軍政府始終沒有正面回應國際社會的譴責聲浪。反觀國內，他則仍然擁有強大的人民支持，甚至在12月1日的仰光街頭出現大批民眾，手持「力挺我們的領導人」的標語。那個「親上火線」為國家辯護的決定，更可能為他在明年選舉前贏得主流民意。
在緬甸國內，從潛藏的社會矛盾到爆發成武裝鎮壓，其實是數世代以來保守派佛教徒的焦慮（也導致其與信奉伊斯蘭教羅興亞人之間的長期緊張關係），挾雜了純化民族主義的國家想像，以及國內大多數人對國際社會介入內政（和「普世人權話語」）的不信任，所混雜而生的產物。
另一方面，雖然各界早有許多針對國際犯罪、個人責任之聲討，但總讓人擔心最後「國家機器」會被輕放。透過國際法院國對國的訴訟場域，希望國家責任的討論，以及結構性、歷史性的問題能因此浮上檯面。甚至，希望這場伊斯蘭國家與佛教國家面對面的對峙（文明衝突？），能或多或少為兩者撐開未來潛在對話空間。
眼看緬甸跟世界上大多數國家一樣，面對許多證據和指控，仍能臉不紅氣不喘地複製貼上一貫的回應（就不特別點名了）。雖然不確定這一連串的國際司法行動最後能發揮什麼效果，但若能取得國際法意義上停止迫害、尋求正義的正當性，這或許至少是終結這場災難重要的一步。
- 這裡的普遍管轄權是由於阿根廷的「國內法」允許法院起訴國際罪犯（不論犯罪事實、犯罪人、受害者在阿根廷境內或境外）；這與上面甘比亞透過《公約》請求國際裁判的普遍管轄權，在性質上仍有不同，雖然針對的都是特定的重大人權侵害（如種族清洗、種族滅絕）。
留言