王鼎棫／選舉激情過後——公民投票的健檢時刻（上）
在藍綠雙方強力的動員下，陷入激情的四大公投，最終在四個不同意得票數皆大於同意票數（且未過門檻）的情況下落幕。
本來依照《公民投票法》第30條的規定，過關的公投是有拘束力的，立法及行政機關都要按照公投結果辦理。比如，「重啟核四」、「珍愛藻礁」與「反萊豬」都是屬於重大政策的提案，權責機關就應努力針對公投要求，完成對應處置。而「公投綁大選」則指明了立法大方向，行政機關就要在三個月內研擬相關法律，送立法機關審議。
但今天四大公投都沒有通過，根據《公民投票法》第32條，在機關公告公投結果的二年之內，大家都不可以針對「同個議題」重行提出新的公投。
然而每項提案的風波總會消逝，制度好壞的影響卻是常存。我們不妨來為公投運作健檢一番，減少未來實踐直接民主路上的紛紛擾擾。
提升成案門檻的篩選機能？
《公民投票法》規定，公民投票案的「提案」人數，應達提案時最近一次總統、副總統選舉「選舉人總數」的萬分之一以上；「連署」人數應為同樣「選舉人總數」的1.5%以上。假設我國投票權總數有兩千萬人，提案門檻應達兩千人次，連署門檻則為三十萬人次。
讓我們回想最近一次總統大選，國民黨的得票數約五百萬出頭，民進黨乃八百萬上下。由此可見，前述提案與連署門檻，若經主要政黨稍加動員，都不會是太大難事。這也相當程度減損了成案門檻的篩選機能——不讓公投制度在濫用轟炸下超載。
這個初衷，主要呼應公投用在補充代議民主的不足，而非用來阻撓多數意見的落實。換言之，倘若真的發生讓代議政治下的少數意見，得以輕易憑藉場外公投，任意改變體制內多數決的結果，則有弱化代議民主的風險。
不過，現行成案門檻，其實是修改過往難度頗高的情況而來，也避免讓發動公投的單位限縮在幾個有力政黨之上。因為，當公投不是一般民間團體所能負擔的活動時，多數人看待公投，就容易慢慢落入「被政黨操弄」的認知，進而降低參與公投的意願。
未來，也許可以在有共識的前提下，針對不同類型的公投提案，嘗試設計高低不同的成案門檻。一方面讓地區性或較簡易的議題儘量成案，讓公投的過程成為民主訓練場，好好累積公民自我決定的經驗；二方面，針對全國性或較為專業的議題，可適度拉高公投的成案難度，誘使人們先花更多心力在代議場域進行審議；如果不成，再來說服並凝聚社會上的力量，好好修正執政者的做法。
附帶一提，《公民投票法》第9條也說，立法者應早日建立電子提案及連署系統，只是細節與實施日期另訂。現行提案及連署方式，都是用傳統紙本方式辦理，填寫、黏貼、影印提案、連署表格等皆需耗費大量人力、物力。若未來成案門檻真的提升，只會更加提案團隊的籌備負擔。如何協助降低籌備成本，也是貫徹直接民主的重要法門。
部分議題不宜開放公投？
針對這次「珍愛藻礁」與「核四商轉」兩案，不少人認為要徹底弄懂能源與環保議題，才能投下心中理想那一票。不過，由於專業知識的負載頗大，要期待多數選民願意奉獻精力探求自身想法，恐怕有點緣木求魚——更別說瘦肉精的安全標準該如何訂定，都很需要專業意見的輔助；完全放手用數人頭的方式決定，結論品質也充滿爭議。
這開始讓人們思考，是否所有議題都適合拿去公投？
現行《公民投票法》第2條其實就認為，為了避免人們自私自利，無法為全體國政著想，也就明文禁止針對「預算、租稅、薪俸及人事」提起公投。那麼未來該不該把禁止公投的範圍繼續擴大呢？
贊成者指出，正因現代社會充斥技術性議題，交由全職的民意代表和專門領域的政府官員去折衝協調，才是產出適宜品質的穩健做法；相對地，有些事情若純粹交由人民用「是與非」的二分法票決——固然有滿滿人氣作為基底，但內涵不免虛胖，也讓公投結果難以與過往決策相互整合。
而反對限縮議題的人就會認為：當各領域運作越來越依賴專家參與，畢竟專家也是人，可能也會受限於自身價值，而逐漸無法獲得大眾信賴。為突破這樣的決策僵局——大量非民選的專家代替人民做決定，公投就能幫助人民對抗過於傾斜專家的政府。
無論如何，我們都應注意：別把任何涉及科技或其他專業事項的議題，當然劃為公投禁地；相對地，當專家的意見發生歧異，或必須在資訊不足的情況下作出決定——其實也是一種價值抉擇；這時引進公投，或許就能強化抉擇的正當性。
如何提升公投主文的明確程度？
公投是一種人民對公投票上的提問，表示同意與否的意見蒐集過程。
正因公投票上的提問，即「主文」關鍵性地指引人民的投票行為，如果內容語意不清或充滿錯誤，而讓人民在陷入誤信的狀況下，投出贊成或反對票，也形同扭曲人民的自由意志。
像是2018年公投的第十案主文：「你是否同意民法婚姻規定應限定在一男一女的結合？」不少人搭配民間流傳的耳語——結婚只限一男一女的結合，並懷抱著徹底反對同志結婚的念頭下，投出了同意票；而等到公投通過，且立法院制定了專法供同志結婚後，才陸續驚覺原來自己投下的，只不過是讓「《民法》規定，僅對異性婚開放」，並未完全禁絕「同婚在台灣的發展空間」。
面對主文不清所產生的教訓，《公民投票法》第9條就進一步修正指出：主文應簡明、清楚、客觀中立；理由書的立場也應與主文一致。而且「提案內容不能瞭解提案真意」的話，主管機關還可以命提案人補正；逾期未補正，或經補正仍不符規定的話，依法就能駁回案件。
同時，為了不要再發生前述第十案的類似窘境，同法也同時授權中選會制訂相關辦法，讓領銜人於提案，還有主管機關審核之際，能有更具體明確的依據可循。無非希望提案內容，足以讓人民瞭解主文真正的想法，並使投票權人大致掌握投票的影響範圍，最後放心針對議題投下「同意或不同意」。
審議期間等於猶豫期間，太短？
「何時投票」的議程設計，多少可以操控未來的公投結果。
這是因為，公投通常由較具經濟或知識資本的利益團體發起；面對許多複雜且涉各方糾葛的議題，選民本來多半是一無所悉的。如果審議時間過短，除無法即時將困難資訊有效轉換為簡易內容外，也無法提供資訊弱勢的選民有更充分的思辯空間，也就有很大機會讓不同勢力在知識縫隙上見縫插針。
相對地，當公共決策所需的各種資訊越是充分，則該項決策發生錯誤的風險通常越低。然而，資訊的生產與驗證，還有資訊的抉擇，都需要相當多的時間成本。
對此，立法者也努力拉長審議期間，蘇彥圖在〈公民投票時間〉提到：「將…原本之『公民投票日二十八日前』，修改為『公民投票日九十日前』。這項修正…確保一項公投提案從投票事項公告到公民投票日，至少會有超過90天的時間間隔。」
而其後續接受訪問也建議，公投案提出後，可與下下次選舉合併投票（例如，2021年提案，2022年大選不合併投票，2024年大選才合併投票）。這樣，每項議題至少有兩年時間討論，而不會變成政客炒短線的工具。
〈公民投票時間〉也提到其他國家的例子：「像瑞士的公民創制程序相當獨特，而其一大特色，就在於它的審議期間相當長：一項公民創制提案從提出到舉行公民投票，時間有可能長達4年多到8年多之久。除了設有較長的連署期間（18個月），瑞士法還分別給予聯邦政府以及聯邦議會相當寬裕的時間，使其得就完成連署的公投提案，進行審議與評估，據以向公民提出投票建議乃至相對提案。此外，根據瑞士法的相關規定，這類公民投票原則上須於聯邦議會作成決策的10個月內舉行，且公告期間不得少於4個月。」
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