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王鼎棫/選舉激情過後——公民投票的健檢時刻(下)

圖為2021四大公投前夕,總統蔡英文偕行政院長蘇貞昌參加公投說明會。 圖/聯合報系資料照片
圖為2021四大公投前夕,總統蔡英文偕行政院長蘇貞昌參加公投說明會。 圖/聯合報系資料照片

▍上篇:

選舉激情過後——公民投票的健檢時刻(上)

行政機關可否表示意見?

依據《公民投票法》第17條規定,主管機關應於公民投票日90天前,公告政府機關對公投案的意見書;且主管機關應以公費,在全國性無線電視頻道提供時段,供正、反意見發表意見。

從前述規定可知,公投和一般的選舉、罷免不同,行政機關可以針對議題,提出意見書並參與發表會。這樣做,也許可從公投本質去理解:因為這是要補充代議制度的不足——如果民眾認為政府做得不好,提出修改意見,他方也該適度回應,因此設計平台讓雙方能夠交換訊息——特別在虛假訊息充斥的前提下,允許機關適度澄清有其必要。

不過,也有人認為政府應堅守中立,放手讓人民自行決定公投去向。況且,如果政府不保持中立,利用其執政高度散佈資訊,將影響人民認知,難以凝聚理性,進而突破現狀。

本文認為,基於被挑戰的一方,政府固然可以對該公投議題,表達自身立場,但絕非止於單向宣傳,而是應積極建構對等的溝通平台,足以彙整正反意見,讓人民有足夠訊息去思索各方立場,萬萬不能挾優勢地位,宣傳偏頗資訊。

是否要發展不在籍投票?

最近檯面上討論度極高的政治議題非「不在籍投票」莫屬。所謂「不在籍投票」,泛指選民可以在戶籍地之外,進行投票的制度。這是顧慮如執行勤務的軍警、外地就業或求學的人,受限諸多因素,無法順利回家投票;為了保障他們的參政權,不被現實環境所犧牲,也就設計制度協助完成投票。

不在籍投票的方式有很多,像是通訊投票(郵寄或電子)、代理投票、特設投票所投票(例如:供受刑人使用)、提早投票、移轉投票等方式。本文撰寫時,此議題正在延燒;以下討論,將限縮於「移轉投票」——經事前申請,得於投票日,在其工作或就學地進行實體投票的方式。

其實,根據現行《公民投票法》第25條規定,早已確立了公投「不在籍投票」的法源依據。只不過,關於不在籍投票的具體運作,需要另外訂定法律辦理。簡單來說,在還沒有另外用法條規定具體實施方式之前,不在籍投票就都不會上路。

因此,行政院院會在今年9月30日通過《全國性公民投票不在籍投票法》草案——其中採用的不在籍投票,正是「移轉投票」,且僅開放「境內申請」。而台灣也早有實施「移轉投票」的相關經驗;依照法令,現行投開票所工作人員就能在工作地投票。

台灣早有實施「移轉投票」的相關經驗;依照法令,現行投開票所工作人員就能在工作地投票。 圖/聯合報系資料照片
台灣早有實施「移轉投票」的相關經驗;依照法令,現行投開票所工作人員就能在工作地投票。 圖/聯合報系資料照片

支持的人認為,移動的時間與金錢成本不低,很難在多次選舉下,屢次專程返家投票(外島受限天氣,說不定根本無法抵達)。而且大規模的返鄉潮,也會導致大眾運輸一票難求,增加交通路線負荷,這個成本也是社會要共同承擔。更何況,目前公投已不再綁大選,為了提升特別前往投票的動機,採行異地投票、降低投票阻力也是一個選項。

另一方面,擔憂的人認為,開放不在籍投票,形同製造破口,讓有心人士推行更便宜、快速的動員。再者,要建立選務工作的正向評價,非常不容易,但要破壞卻是很快。如《產經新聞》台北支局長矢板明夫觀察:台灣是一個族群撕裂的社會,藍綠雙方陣營互有強烈的不信任感,選舉方法放寬造成的混亂,很可能會比美國嚴重很多。不在籍投票或許是世界的潮流。但是在今天的台灣,在國家安全危機沒有解除之前,可能慎重一些比較穩妥。

此時,我們可先看看內政部「研議全面實施不在籍投票可行性公聽會」的會議紀錄。當中,就不在籍的投票人數,吳重禮教授表示:「如果以全國2,300萬人口,合格選民人數大概是1,600萬人來預估,籍在人不在的比例約占28%到32%,我們抓個平均數,大約是30%,總共有480萬人。再扣除掉在中國大陸、港、澳、國外工作或比較長期居留的學生,我們一般預估大概是100萬到120萬人,這個數據也是不可考的。最後,再扣除掉7萬到8萬的受刑人…我們粗估,再扣除掉即使要辦移轉投票,也有人没有投票意願,如果再扣除50萬人,事實上會有300萬人。」

三百萬這數字,一方面是選民的集體意志,我們不能只高喊回鄉投票的浪漫,卻漠視部分人難以參與投票的無助;二方面這力道也將左右公投結果,使過關的公投案更具民意基礎。因此,當不在籍制度本身確實對貫徹參政權有所助益,只是具體執行面,能否取得大家的信任,就考驗當局的智慧。

支持不在籍投票的人認為,移動的時間與金錢成本不低,很難在多次選舉下,屢次專程返家投票(外島受限天氣,說不定根本無法抵達)。 圖/聯合報系資料照片
支持不在籍投票的人認為,移動的時間與金錢成本不低,很難在多次選舉下,屢次專程返家投票(外島受限天氣,說不定根本無法抵達)。 圖/聯合報系資料照片

投票率太低,鐵籠效應產生?

在公投之前,脫鉤不綁大選這件事,一直有所謂「鐵籠效應」的批評。簡言之,由於公投對事不對人,民眾的投票意願相對較低;若專設公投日,投票率可能就會更低,箝制公投的運作——即便最終勉強通過,結果也可能缺乏代表性。

而專設公投日的念頭,是來自2018年底,十件公投案合併九合一選舉的反省。當時,諸多投票所大排長龍;在法定投票時間截止後,因為人潮難以消化,甚至出現「邊開票邊投票」的現象。時任中選會主委陳英鈐,還為此請辭負責。

由於那時法規明訂大選、公投「應」合併執行,若要拆分舉辦,只剩修法一途。於是在修法之後,國民黨即將此專設公投日的版本,稱作「鐵籠公投」。

回顧這場首次獨立辦理的全國性公投,投票率約莫四成一;對比2018年綁大選的氣氛,在多方勢力的角逐下,公投議題很熱,十大公投平均來看,投票率多落在五成五左右。

兩次公投的投票率差距,是否能說有顯著不同,而能證實「鐵籠效應」確實存在,這還繫於:「公投是大型民調說」的反噬、理解議題的難度,前二因素讓不少人對於公投感到卻步。此外,突發的王力宏事件到底移轉了多少對公投的注意力、投票當時的低溫究竟讓多少人不願意出門,這也尚待考究。

此外,也有人認為,現在不綁大選的做法,會讓公投門檻變得不易通過。舉例來說,若某一議題的同意比例就算爬到六成,搭配四成投票率,仍然無法現行通過四分之一的公投門檻。因此,之後投票率若維持不變,則在專設公投日的前提下,未來將很難通過新的公投,也就依舊讓公投制度有被關進鐵籠的疑慮。

但延續這樣的觀察,未來如出現足以引發民眾關注的議題,如統獨或民生重大法案,稍加提高投票率或同意比例就能通過門檻。具體來說,當投票率來到四成二(比這次公投略高),同意比率同時衝高到六成,還是有辦法通過。

大法官在司法院釋字第645號解釋提到:「人民得經由創制、複決權之行使,參與國家意志之形成。在不改變我國憲政體制係採代議民主之前提下,立法機關依上開規定之意旨,制定公民投票法,提供人民對重大政策等直接表達意見之管道。」

也就是說,公投即代議民主的緩衝機制,代議民主的運作才是基礎。那麼相當程度才能過關的公投門檻,未必說不過去。

這是因為,公投是一種針對那些不被執政團隊所用的意見,號召社會一起扭轉的機制;也是一種針對多數託付的現狀,進行突圍的動作。那麼,要求相當程度的投票率與同意比例,也許才能權衡:為何公投能推翻穩定多數的現況。

由於公投對事不對人,民眾的投票意願相對較低;若專設公投日,投票率可能就會更低。 圖/聯合報系資料照片
由於公投對事不對人,民眾的投票意願相對較低;若專設公投日,投票率可能就會更低。 圖/聯合報系資料照片

結論

由於公投是落實直接民主的方式之一,在鼓吹這樣的動作之餘,大家也容易忘記這有「多數暴力」的疑慮。也就是說,直接民主程序,將會跨越代議民主所建立的權力制衡機制,更會跳過行政與立法過程中繁複的審議步驟,也就容易開啟侵害少數族群權益的大門。相對地,這些少數族群的利益,同樣也很難搬上公投,獲得多數人的青睞。

公投絕對不會是民主萬靈丹;而民主的量,也不能百分百反映民主的品質。

如同許宗力在〈憲法與公民投票——公投的合憲性分析與公投法的建制〉提到:「對公民投票,我們固然不應視之為解決問題的萬靈丹,而百般歌頌它,美化它,但另方面也實在無須視之為洪水猛獸,而百般敵視它、醜化它,毋寧經由適當地設計,我們相信公民投票制度不但不會妨礙代議民主的運行,甚至還能適切地扭轉代議民主的缺失,而這不正是我們政治民主化過程中所極力追求的更高境界?」

讓我們一起創造好的改變,擦亮下一次的公投時刻。

公投絕對不會是民主萬靈丹;而民主的量,也不能百分百反映民主的品質。 圖/聯合報系資料照片
公投絕對不會是民主萬靈丹;而民主的量,也不能百分百反映民主的品質。 圖/聯合報系資料照片

  • 文:王鼎棫,東吳大學法律學系博士生(公法組),東吳大學及靜宜大學法律學系兼任講師,「法律白話文運動」編輯群成員。
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