王鼎棫／選舉激情過後——公民投票的健檢時刻（下）
▍上篇：
行政機關可否表示意見？
依據《公民投票法》第17條規定，主管機關應於公民投票日90天前，公告政府機關對公投案的意見書；且主管機關應以公費，在全國性無線電視頻道提供時段，供正、反意見發表意見。
從前述規定可知，公投和一般的選舉、罷免不同，行政機關可以針對議題，提出意見書並參與發表會。這樣做，也許可從公投本質去理解：因為這是要補充代議制度的不足——如果民眾認為政府做得不好，提出修改意見，他方也該適度回應，因此設計平台讓雙方能夠交換訊息——特別在虛假訊息充斥的前提下，允許機關適度澄清有其必要。
不過，也有人認為政府應堅守中立，放手讓人民自行決定公投去向。況且，如果政府不保持中立，利用其執政高度散佈資訊，將影響人民認知，難以凝聚理性，進而突破現狀。
本文認為，基於被挑戰的一方，政府固然可以對該公投議題，表達自身立場，但絕非止於單向宣傳，而是應積極建構對等的溝通平台，足以彙整正反意見，讓人民有足夠訊息去思索各方立場，萬萬不能挾優勢地位，宣傳偏頗資訊。
是否要發展不在籍投票？
最近檯面上討論度極高的政治議題非「不在籍投票」莫屬。所謂「不在籍投票」，泛指選民可以在戶籍地之外，進行投票的制度。這是顧慮如執行勤務的軍警、外地就業或求學的人，受限諸多因素，無法順利回家投票；為了保障他們的參政權，不被現實環境所犧牲，也就設計制度協助完成投票。
不在籍投票的方式有很多，像是通訊投票（郵寄或電子）、代理投票、特設投票所投票（例如：供受刑人使用）、提早投票、移轉投票等方式。本文撰寫時，此議題正在延燒；以下討論，將限縮於「移轉投票」——經事前申請，得於投票日，在其工作或就學地進行實體投票的方式。
其實，根據現行《公民投票法》第25條規定，早已確立了公投「不在籍投票」的法源依據。只不過，關於不在籍投票的具體運作，需要另外訂定法律辦理。簡單來說，在還沒有另外用法條規定具體實施方式之前，不在籍投票就都不會上路。
因此，行政院院會在今年9月30日通過《全國性公民投票不在籍投票法》草案——其中採用的不在籍投票，正是「移轉投票」，且僅開放「境內申請」。而台灣也早有實施「移轉投票」的相關經驗；依照法令，現行投開票所工作人員就能在工作地投票。
支持的人認為，移動的時間與金錢成本不低，很難在多次選舉下，屢次專程返家投票（外島受限天氣，說不定根本無法抵達）。而且大規模的返鄉潮，也會導致大眾運輸一票難求，增加交通路線負荷，這個成本也是社會要共同承擔。更何況，目前公投已不再綁大選，為了提升特別前往投票的動機，採行異地投票、降低投票阻力也是一個選項。
另一方面，擔憂的人認為，開放不在籍投票，形同製造破口，讓有心人士推行更便宜、快速的動員。再者，要建立選務工作的正向評價，非常不容易，但要破壞卻是很快。如《產經新聞》台北支局長矢板明夫觀察：台灣是一個族群撕裂的社會，藍綠雙方陣營互有強烈的不信任感，選舉方法放寬造成的混亂，很可能會比美國嚴重很多。不在籍投票或許是世界的潮流。但是在今天的台灣，在國家安全危機沒有解除之前，可能慎重一些比較穩妥。
此時，我們可先看看內政部「研議全面實施不在籍投票可行性公聽會」的會議紀錄。當中，就不在籍的投票人數，吳重禮教授表示：「如果以全國2,300萬人口，合格選民人數大概是1,600萬人來預估，籍在人不在的比例約占28%到32%，我們抓個平均數，大約是30%，總共有480萬人。再扣除掉在中國大陸、港、澳、國外工作或比較長期居留的學生，我們一般預估大概是100萬到120萬人，這個數據也是不可考的。最後，再扣除掉7萬到8萬的受刑人…我們粗估，再扣除掉即使要辦移轉投票，也有人没有投票意願，如果再扣除50萬人，事實上會有300萬人。」
三百萬這數字，一方面是選民的集體意志，我們不能只高喊回鄉投票的浪漫，卻漠視部分人難以參與投票的無助；二方面這力道也將左右公投結果，使過關的公投案更具民意基礎。因此，當不在籍制度本身確實對貫徹參政權有所助益，只是具體執行面，能否取得大家的信任，就考驗當局的智慧。
投票率太低，鐵籠效應產生？
在公投之前，脫鉤不綁大選這件事，一直有所謂「鐵籠效應」的批評。簡言之，由於公投對事不對人，民眾的投票意願相對較低；若專設公投日，投票率可能就會更低，箝制公投的運作——即便最終勉強通過，結果也可能缺乏代表性。
而專設公投日的念頭，是來自2018年底，十件公投案合併九合一選舉的反省。當時，諸多投票所大排長龍；在法定投票時間截止後，因為人潮難以消化，甚至出現「邊開票邊投票」的現象。時任中選會主委陳英鈐，還為此請辭負責。
由於那時法規明訂大選、公投「應」合併執行，若要拆分舉辦，只剩修法一途。於是在修法之後，國民黨即將此專設公投日的版本，稱作「鐵籠公投」。
回顧這場首次獨立辦理的全國性公投，投票率約莫四成一；對比2018年綁大選的氣氛，在多方勢力的角逐下，公投議題很熱，十大公投平均來看，投票率多落在五成五左右。
兩次公投的投票率差距，是否能說有顯著不同，而能證實「鐵籠效應」確實存在，這還繫於：「公投是大型民調說」的反噬、理解議題的難度，前二因素讓不少人對於公投感到卻步。此外，突發的王力宏事件到底移轉了多少對公投的注意力、投票當時的低溫究竟讓多少人不願意出門，這也尚待考究。
此外，也有人認為，現在不綁大選的做法，會讓公投門檻變得不易通過。舉例來說，若某一議題的同意比例就算爬到六成，搭配四成投票率，仍然無法現行通過四分之一的公投門檻。因此，之後投票率若維持不變，則在專設公投日的前提下，未來將很難通過新的公投，也就依舊讓公投制度有被關進鐵籠的疑慮。
但延續這樣的觀察，未來如出現足以引發民眾關注的議題，如統獨或民生重大法案，稍加提高投票率或同意比例就能通過門檻。具體來說，當投票率來到四成二（比這次公投略高），同意比率同時衝高到六成，還是有辦法通過。
大法官在司法院釋字第645號解釋提到：「人民得經由創制、複決權之行使，參與國家意志之形成。在不改變我國憲政體制係採代議民主之前提下，立法機關依上開規定之意旨，制定公民投票法，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道。」
也就是說，公投即代議民主的緩衝機制，代議民主的運作才是基礎。那麼相當程度才能過關的公投門檻，未必說不過去。
這是因為，公投是一種針對那些不被執政團隊所用的意見，號召社會一起扭轉的機制；也是一種針對多數託付的現狀，進行突圍的動作。那麼，要求相當程度的投票率與同意比例，也許才能權衡：為何公投能推翻穩定多數的現況。
結論
由於公投是落實直接民主的方式之一，在鼓吹這樣的動作之餘，大家也容易忘記這有「多數暴力」的疑慮。也就是說，直接民主程序，將會跨越代議民主所建立的權力制衡機制，更會跳過行政與立法過程中繁複的審議步驟，也就容易開啟侵害少數族群權益的大門。相對地，這些少數族群的利益，同樣也很難搬上公投，獲得多數人的青睞。
公投絕對不會是民主萬靈丹；而民主的量，也不能百分百反映民主的品質。
如同許宗力在〈憲法與公民投票——公投的合憲性分析與公投法的建制〉提到：「對公民投票，我們固然不應視之為解決問題的萬靈丹，而百般歌頌它，美化它，但另方面也實在無須視之為洪水猛獸，而百般敵視它、醜化它，毋寧經由適當地設計，我們相信公民投票制度不但不會妨礙代議民主的運行，甚至還能適切地扭轉代議民主的缺失，而這不正是我們政治民主化過程中所極力追求的更高境界？」
讓我們一起創造好的改變，擦亮下一次的公投時刻。
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