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王鼎棫/選舉激情過後——公民投票的健檢時刻(上)

圖為總統蔡英文投下公投票。 圖/歐新社
圖為總統蔡英文投下公投票。 圖/歐新社

在藍綠雙方強力的動員下,陷入激情的四大公投,最終在四個不同意得票數皆大於同意票數(且未過門檻)的情況下落幕。

本來依照《公民投票法》第30條的規定,過關的公投是有拘束力的,立法及行政機關都要按照公投結果辦理。比如,「重啟核四」、「珍愛藻礁」與「反萊豬」都是屬於重大政策的提案,權責機關就應努力針對公投要求,完成對應處置。而「公投綁大選」則指明了立法大方向,行政機關就要在三個月內研擬相關法律,送立法機關審議。

但今天四大公投都沒有通過,根據《公民投票法》第32條,在機關公告公投結果的二年之內,大家都不可以針對「同個議題」重行提出新的公投。

然而每項提案的風波總會消逝,制度好壞的影響卻是常存。我們不妨來為公投運作健檢一番,減少未來實踐直接民主路上的紛紛擾擾。

提升成案門檻的篩選機能?

公民投票法》規定,公民投票案的「提案」人數,應達提案時最近一次總統、副總統選舉「選舉人總數」的萬分之一以上;「連署」人數應為同樣「選舉人總數」的1.5%以上。假設我國投票權總數有兩千萬人,提案門檻應達兩千人次,連署門檻則為三十萬人次。

讓我們回想最近一次總統大選,國民黨的得票數約五百萬出頭,民進黨乃八百萬上下。由此可見,前述提案與連署門檻,若經主要政黨稍加動員,都不會是太大難事。這也相當程度減損了成案門檻的篩選機能——不讓公投制度在濫用轟炸下超載。

這個初衷,主要呼應公投用在補充代議民主的不足,而非用來阻撓多數意見的落實。換言之,倘若真的發生讓代議政治下的少數意見,得以輕易憑藉場外公投,任意改變體制內多數決的結果,則有弱化代議民主的風險。

不過,現行成案門檻,其實是修改過往難度頗高的情況而來,也避免讓發動公投的單位限縮在幾個有力政黨之上。因為,當公投不是一般民間團體所能負擔的活動時,多數人看待公投,就容易慢慢落入「被政黨操弄」的認知,進而降低參與公投的意願。

未來,也許可以在有共識的前提下,針對不同類型的公投提案,嘗試設計高低不同的成案門檻。一方面讓地區性或較簡易的議題儘量成案,讓公投的過程成為民主訓練場,好好累積公民自我決定的經驗;二方面,針對全國性或較為專業的議題,可適度拉高公投的成案難度,誘使人們先花更多心力在代議場域進行審議;如果不成,再來說服並凝聚社會上的力量,好好修正執政者的做法。

附帶一提,《公民投票法》第9條也說,立法者應早日建立電子提案及連署系統,只是細節與實施日期另訂。現行提案及連署方式,都是用傳統紙本方式辦理,填寫、黏貼、影印提案、連署表格等皆需耗費大量人力、物力。若未來成案門檻真的提升,只會更加提案團隊的籌備負擔。如何協助降低籌備成本,也是貫徹直接民主的重要法門。

國民黨遞交反萊豬與公投綁大選兩案連署書。 圖/聯合報系資料照片
國民黨遞交反萊豬與公投綁大選兩案連署書。 圖/聯合報系資料照片

部分議題不宜開放公投?

針對這次「珍愛藻礁」與「核四商轉」兩案,不少人認為要徹底弄懂能源與環保議題,才能投下心中理想那一票。不過,由於專業知識的負載頗大,要期待多數選民願意奉獻精力探求自身想法,恐怕有點緣木求魚——更別說瘦肉精的安全標準該如何訂定,都很需要專業意見的輔助;完全放手用數人頭的方式決定,結論品質也充滿爭議。

這開始讓人們思考,是否所有議題都適合拿去公投?

現行《公民投票法》第2條其實就認為,為了避免人們自私自利,無法為全體國政著想,也就明文禁止針對「預算、租稅、薪俸及人事」提起公投。那麼未來該不該把禁止公投的範圍繼續擴大呢?

贊成者指出,正因現代社會充斥技術性議題,交由全職的民意代表和專門領域的政府官員去折衝協調,才是產出適宜品質的穩健做法;相對地,有些事情若純粹交由人民用「是與非」的二分法票決——固然有滿滿人氣作為基底,但內涵不免虛胖,也讓公投結果難以與過往決策相互整合。

而反對限縮議題的人就會認為:當各領域運作越來越依賴專家參與,畢竟專家也是人,可能也會受限於自身價值,而逐漸無法獲得大眾信賴。為突破這樣的決策僵局——大量非民選的專家代替人民做決定,公投就能幫助人民對抗過於傾斜專家的政府。

無論如何,我們都應注意:別把任何涉及科技或其他專業事項的議題,當然劃為公投禁地;相對地,當專家的意見發生歧異,或必須在資訊不足的情況下作出決定——其實也是一種價值抉擇;這時引進公投,或許就能強化抉擇的正當性。

如何提升公投主文的明確程度?

公投是一種人民對公投票上的提問,表示同意與否的意見蒐集過程。

正因公投票上的提問,即「主文」關鍵性地指引人民的投票行為,如果內容語意不清或充滿錯誤,而讓人民在陷入誤信的狀況下,投出贊成或反對票,也形同扭曲人民的自由意志。

像是2018年公投的第十案主文:「你是否同意民法婚姻規定應限定在一男一女的結合?」不少人搭配民間流傳的耳語——結婚只限一男一女的結合,並懷抱著徹底反對同志結婚的念頭下,投出了同意票;而等到公投通過,且立法院制定了專法供同志結婚後,才陸續驚覺原來自己投下的,只不過是讓「《民法》規定,僅對異性婚開放」,並未完全禁絕「同婚在台灣的發展空間」。

面對主文不清所產生的教訓,《公民投票法》第9條就進一步修正指出:主文應簡明、清楚、客觀中立;理由書的立場也應與主文一致。而且「提案內容不能瞭解提案真意」的話,主管機關還可以命提案人補正;逾期未補正,或經補正仍不符規定的話,依法就能駁回案件。

同時,為了不要再發生前述第十案的類似窘境,同法也同時授權中選會制訂相關辦法,讓領銜人於提案,還有主管機關審核之際,能有更具體明確的依據可循。無非希望提案內容,足以讓人民瞭解主文真正的想法,並使投票權人大致掌握投票的影響範圍,最後放心針對議題投下「同意或不同意」。

圖為2018年九合一選舉與10案公投情形。 圖/聯合報系資料照片
圖為2018年九合一選舉與10案公投情形。 圖/聯合報系資料照片

審議期間等於猶豫期間,太短?

「何時投票」的議程設計,多少可以操控未來的公投結果。

這是因為,公投通常由較具經濟或知識資本的利益團體發起;面對許多複雜且涉各方糾葛的議題,選民本來多半是一無所悉的。如果審議時間過短,除無法即時將困難資訊有效轉換為簡易內容外,也無法提供資訊弱勢的選民有更充分的思辯空間,也就有很大機會讓不同勢力在知識縫隙上見縫插針。

相對地,當公共決策所需的各種資訊越是充分,則該項決策發生錯誤的風險通常越低。然而,資訊的生產與驗證,還有資訊的抉擇,都需要相當多的時間成本。

對此,立法者也努力拉長審議期間,蘇彥圖在〈公民投票時間〉提到:「將…原本之『公民投票日二十八日前』,修改為『公民投票日九十日前』。這項修正…確保一項公投提案從投票事項公告到公民投票日,至少會有超過90天的時間間隔。」

而其後續接受訪問也建議,公投案提出後,可與下下次選舉合併投票(例如,2021年提案,2022年大選不合併投票,2024年大選才合併投票)。這樣,每項議題至少有兩年時間討論,而不會變成政客炒短線的工具。

〈公民投票時間〉也提到其他國家的例子:「像瑞士的公民創制程序相當獨特,而其一大特色,就在於它的審議期間相當長:一項公民創制提案從提出到舉行公民投票,時間有可能長達4年多到8年多之久。除了設有較長的連署期間(18個月),瑞士法還分別給予聯邦政府以及聯邦議會相當寬裕的時間,使其得就完成連署的公投提案,進行審議與評估,據以向公民提出投票建議乃至相對提案。此外,根據瑞士法的相關規定,這類公民投票原則上須於聯邦議會作成決策的10個月內舉行,且公告期間不得少於4個月。」

▍下篇:

選舉激情過後——公民投票的健檢時刻(下)

當公共決策所需的各種資訊越是充分,則該項決策發生錯誤的風險通常越低。然而,資訊的生產與驗證,還有資訊的抉擇,都需要相當多的時間成本。圖為2021年公投投票情形。 圖/聯合報系資料照片
當公共決策所需的各種資訊越是充分,則該項決策發生錯誤的風險通常越低。然而,資訊的生產與驗證,還有資訊的抉擇,都需要相當多的時間成本。圖為2021年公投投票情形。 圖/聯合報系資料照片

  • 文:王鼎棫,東吳大學法律學系博士生(公法組),東吳大學及靜宜大學法律學系兼任講師,「法律白話文運動」編輯群成員。
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