鍾樂樂／國安法後，箝制港人又有新招？基本法第23條立法是怎麼回事？
今（2023）年4月初，香港特首李家超於記者會上再次重申，為落實《基本法》第23條的精神，本年度將啟動相關立法工程——尤其針對國安維穩的部份，最慢明年會完成；此番言行，再度引爆中共破壞一國兩制的爭議。
大家或許會疑惑，明明2020年已經通過《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（簡稱港區國安法），為何現在又要再次針對國安、重啟立法，難道既有的國安法還不夠嗎？
以下篇幅，將向各位讀者解釋「23條立法」的爭議從何而來，並藉此說明《基本法》在一國兩制下的特殊法律地位。最後，帶出「23條立法」未來可能為兩岸三地的政治局勢帶來什麼轉變。
《基本法》為什麼讓特首想要立法維穩？
在經歷2019年的反修例運動後，中國全國人大決定在2020年通過《港區國安法》，也引發國際關注與民間波瀾。身為台灣人的我們，中共的獨裁威權早已不是新聞，但這已不是香港第一次在法律上以國安為由，行壓迫立法之實。
實際上，作為一國兩制基礎的《基本法》第23條即規定：在特區成立後，特區政府負有立法維護國家安全的義務1。換句話說，港區政府應立法禁止「任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密」的行為，以及避免外國政治組織在香港進行相關活動。
從過往李明哲被羅織罪名的前例，也能想見北京處理國安案件時，都會利用「顛覆國家政權罪」——利用罪名本身的模糊空間，逼迫當事人認罪，達成剷除異己的效果。
這也讓多數香港人認為，「23條立法」以國家安全為名，將會嚴重打擊香港的自治權，令中國內地的力量滲入香港，使香港人失去表達自由的權利，進而令一國兩制名存實亡。
因此，回到2003年，時任特首的董建華欲啟動「23條立法」時，才會有高達五十萬香港人上街遊行抗議；這樣的反彈，也著實讓當時相關提案被迫暫緩。
那基本法為何有這麼大的效力，讓特首們硬著頭皮，也要違背民意硬幹呢？為了理解這個問題，我們得從《基本法》本身的性質開始講起。
《基本法》是香港小憲法
《基本法》其實很像是特別行政區的憲法，所以過去也有人叫它「小憲法」2。舉例來說，《基本法》第11條就規定：「立法機關制定之任何法律，均不得與本法牴觸」。所以當有任何法律跟基本法牴觸的時候，就可以由法院檢驗法律的合憲性，實質賦予《基本法》在特區內的最高屬性。
不過，不容他人挑戰國家權威的北京政府，當然不會就這樣乾脆承認「小憲法」的說法。即便在特區內是最高等級的法令，但《基本法》仍然屬於由全國人大通過的全國性法律，只是主要適用範圍僅位於香港而已。
也就是說，在北京政府眼中，《基本法》只不過是如《民法》般相同位階的普通法律而已。那麼《港區國安法》又是如何登堂入室、控制香港的政治氛圍呢？
《基本法》被架空，《國安法》趁虛而入
前述《港區國安法》之所以有效，並非經由《基本法》第23條的立法途徑——透過特區內的立法機構制定，而是先透過人大制定《國安法》，成為「全國性法律」，再繞過香港立法會的立法權，把全國性法律直接施行於香港特區。
而讓內地的法律能落實於港區的關鍵，就是因為《基本法》第18條規定，可以把內地法律列於「附件三」3，進而在港區內實施。方式有兩種：一為由港區立法機構制定後再實施，另一則直接把該內地法律公佈後實施。前者之例像是《國歌法》、《國旗法》等，就是先列於附件三後，再由港區立法會制定《國歌條例》、《國旗條例》；後者則如《國安法》，就是香港政府直接透過特首公布實施。
這樣的做法之所以有用，恐怕就是因為，在增減附件三的程序當中，香港立法會面對人大常委想修訂的內容，並沒有任何可以制衡、修改的機制。
人大常委想放什麼內容，只要常務委員會內部通過後，香港立法會就必須依據修訂的內容，進行立法程序，或直接由特首公佈實施。
這也讓過去諸如《國歌法》、《國旗法》等打壓表達自由甚鉅的內地法律，堂而皇之經由附件三的擴充，再透過香港立法會制定而實施。
另一令人疑惑之點，則是因為《基本法》第18條應該將增減附件三的內地法律，限於「國防、外交以及非香港自治權之事務」，但同法第23條已經將國家安全立法之義務，賦予香港特區政府。也就是說，制定國家安全立法應屬於香港自治權的範圍之內；但當年人大常委卻直接將國安立法利用附件三塞入香港，也有侵犯香港自治權之疑慮。
國安法都進來了，還要23條立法何用？
在此先姑且不論「危害國家安全」等事由，是如何成為中共政權打壓異己的萬靈丹，而純粹就立法效果檢視；若《國安法》已經在香港實施運作，甚至也發揮了反修例運動秋後算帳的功能，為何還需要再次依據第23條，由香港立法會推動特區內立法？我認為原因有以下二點。
1. 2021年政治制度改革，讓港府更能掌握立法走向
原先，預定於2020年舉行的立法會選舉，因為疫情因素推遲一年，直到2021年12月才終於實施；然而，在這一年中，全國人大則一邊大刀闊斧修改香港的選舉制度。
在修改之前，港區立法會由35席「區域界別」與35席「功能界別」議員所組成。其中，區域界別的議員由各選區普選，而功能界別者則由各行各業中有登記的功能界別選民所選出；後者的總投票權人數約莫二十四萬人，與區域界別由約三百八十萬人登記選民所選出的議員，民意代表性孰高孰低，自在人心。
在這樣的態勢下，包含2016年立法會選舉，過往立法會的席次分配，在區域界別中通常都由泛民主派拿下多數，而「小圈圈選舉」之功能界別則由親中之建制派拿下多數。立法會席次長期維持「建制：泛民＝6：4」的「六四黃金比例」。雖然泛民主派難以拿下相對多數，但仍然能夠於議事程序中發揮一定的制衡功能。
然而，在2021年政改後，立法會席次被重新分割，由20席地方直選、30席功能界別、40席選委會界別，組成共90席之席次。有權選出選委會界別議員的投票人，皆為選舉委員會的成員，也僅由1500人組成之選委會投票產生。整個代表民意的母體，比功能界別還要小好幾倍（功能界別已經很少人選了，選委會還能更少，讓親中派更容易掌權！）。
就連政改後只剩20席的普選席次，因政改後，特區成立了「候選人資格審查委員會」，可以實質審查參選人的政治立場；無法通過審查者，則可能會被DQ（Disqualify，褫奪資格）。
所以就連誰可以選、誰不能選，北京都一把抓，怎麼和他鬥？
就在立法會席次被高度掌控的情況下，本地立法的變數就消失了；不論港府想通過什麼政治性法案，都不會碰到太多阻撓4，也成為了23條立法的新契機。
2. 「挽救一國兩制」的宣示意義
《國安法》施行於香港後，仍然有聲音認為透過《基本法》第18條的立法行動，實質破壞香港自治、毀壞一國兩制。
如今，隨北京政府對於香港立法權之掌握逐漸完整，透過港區內部立法程序完成《基本法》第 23條賦予的立法義務已不再遙遠。我猜想，北京政府或許認為只要隨著《基本法》的傳統框架走，就能自動落實一國兩制的效果。維護香港內部的安定再也不是透過「後門」深入，而是由香港人「自己決定要立法」。
然而，在《國安法》實施於香港的那天，由香港國安處開始逐一追查、清算政治犯時，北京政府就已經達成他們的目的了。
於是，不論透過《國安法》還是透過「23條立法」來維穩，對北京來說恐怕一點也不重要；最多只是北京政府，藉由補足《基本法》下的立法程序，稍微擺脫顛覆一國兩制的惡名。不過，你知我也知，香港政府跟北京政府應該也知道，這樣的盤算只不過是在自欺欺人而已。透過「維護國家安全」打壓政敵、毀壞香港自由和民主的真實情形，不會因法源依據不同而改變。
即便有支持「23條立法」的人認為，由於《國安法》僅包含「顛覆國家政權」以及「分裂國家」等罪名，未能將《基本法》第23條所列的所有罪名一網打盡，造成國家安全之漏洞，應盡快透過特區內立法補強。
不過，我認為，既然這些罪名最後都會淪為清算政治犯的工具；所謂「欲加之罪，何患無辭」，原先「顛覆國家政權」以及「分裂國家」等罪名，就已足作為對付政敵之萬用武器。
「23條立法」對未來兩岸情勢的影響
「23條立法」過往在香港政治中，有如禁語，誰提了就是民主法治的敵人；但隨著疫情帶給政府限制自由的正當性，香港的抗爭逐漸少了，反而是北京秋後算帳的機會多了。
於是，《國安法》、政改，以及緊接著可能到來的「23條立法」，都在在顯示北京全面掌控香港行政立法，利用一國兩制作為威權遮羞布的意圖。或許在《基本法》條文制定的當下，就保留了這套政治制度，作為北京在必要時滲透用的後門。讓港人在追究任何侵害法治的危機時，就會被北京政府一味用「符合基本法」的藉口搪塞，更讓人難以發現一國兩制的設計本就充滿瑕疵。
若港府預計於今、明兩年完成「23條立法」工程，則會恰巧和台灣2024總統立委大選期間重疊。有論者認為，若在此期間重啟國安立法爭議，恐會影響台灣選民意向，並再次賜給民進黨政府「販賣亡國感」的手段，使親中的國民黨在大選中出現變數。因此，在《國安法》已經流暢運作的現時，「23條立法」工程不僅沒有額外的效益，反而還可能刺激兩岸人民之間的對立，造成兩岸三地之間分歧，對北京政府來說：整體弊大於利。
如同先前所說，香港人面臨的政治自由危機，不會因為透過23條立法好轉，只會更趨嚴峻。比起在《基本法》的框架下想方設法找回民主自由，香港人更需要的是其他選擇；然而，在香港如今的政治局勢和制度下，突破僵局的成本絕對不低，且恐怕不是香港人單方面可以決定的了。
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- 在《國安法》出現前，也因為這本條立法義務的存在，引發相當大規模的示威事件。其中最出名的就屬 2003年的七一大遊行。
- 前律政司司長梁愛詩，於2000年11月9日發表的演說詞中，即有相關說法。
- 如果北京政府想要把內地法律實施於香港，則該法律必須列入《基本法》的附件三。而要想列入附件三，全國人大常務委員會（下稱人大常委）在諮詢特區政府及基本法委員會後，就可以對附件三內容進行增減，且增減內容僅限於國防、外交以及其他不屬於自治範圍的法律。而放入附件三的內地法律，香港立法會就必須要立法實施。即便在實務運作上，人大常委在修訂附件三前可以選擇預先諮詢香港立法會，卻沒有條文硬性規定人大常委在修訂前必須要考量香港立法會所提出的意見。
- 由2021年選舉結果來看，建制派斬獲89席，而非建制派僅一席，政府同時也透過《國安法》清算泛民主派人士。
