你知道自己到底在投什麼嗎?淺談公投紛擾顯現的法治素養缺乏症候群 | 孫健智 | 鳴人堂
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《公共圖書館員》:如何定義公眾?公共場所真的該向所有公眾開放嗎?

你知道自己到底在投什麼嗎?淺談公投紛擾顯現的法治素養缺乏症候群

2018年九合一大選。 圖/聯合報系資料照片
2018年九合一大選。 圖/聯合報系資料照片

2018年11月底,公投暨大選過後的那個禮拜,有個記者朋友問我,公投案的效力是什麼。他問道,公投第12案(俗稱反同婚公投)通過之後,同性戀者就不能結婚了嗎?這樣合憲嗎?沒有牴觸大法官釋字第748號解釋嗎?可以針對公投結果聲請釋憲嗎?

他也問道,公投第16案(俗稱以核養綠公投)通過之後,核一、核二、核三就可以延役了嗎?核四就要重啟了嗎?我告訴他,公投第16案的效力是,廢除《電業法》第95條第1項,就算沒有這個條文,政府還是可以關核電廠。那位記者朋友,在電話的另一頭聽到這句話時,那個吃驚的反應,如果可以的話,真希望各位讀者也能聽到。

看一下主文啊,混蛋!

有關公投第16案的效力,公投案的主文寫得非常清楚:

您是否同意:廢除電業法第95條第1項,即廢除「核能發電設備應於中華民國一百十四年以前,全部停止運轉」之條文?

據此,這項公投案通過之後,《電業法》第95條第1項就再也不是中華民國有效的法律,但這又是什麼意思呢?在它被廢除之前,《電業法》第95條第1項的效力是,政府必須在民國114年以前,把所有核能發電設備關起來;換句話說,本項規定課予政府在一定期限內關閉核能發電設備的義務,公投案廢除這項規定之後,政府就不再負有這項義務。

長期關注這項議題的讀者或許會補充道,核電廠要開或是要關,主要的法源依據在《核子反應器設施管制法》,尤其是該法第6條,而這跟《電業法》第95條第1項的存廢無關。不過,即使不知道有別的法律、別的條文在規定這些事項,光看公投案的主文,也理當不至於誤會它的效力。

從文義上來看,無論是《電業法》第95條第1項,還是公投案的主文,都沒有提到現有核能發電設備的延役,更沒有提到核四;從邏輯上來看,「沒有義務做某事」跟「有義務不做某事」是不一樣的,沒有關核電廠的義務,不等於有不關核電廠的義務,這應該是很基本的邏輯問題(對,我就是要講邏輯,都有人可以出一本專書罵法官沒邏輯,你敢說在法律的解釋適用上邏輯不重要?)

當然,無論是法律或公投案,背後往往都設想了一定的政策目的跟政治意圖,而公民投票既已儼然成為政黨角力的新戰場,政治人物更是經常用庶民熟稔的政治語言包裝這些目的與意圖,這是民主政治的常態現象,無可厚非,不過,試著發掘某個文本的言外之意之前,最好還是先搞清楚,它最基本、最表層的字面意義。

公投第16案背後或許存有某種能源政策的想像,問題在於,這種想像,無論你稱它為公投案的目的、精神、意旨或主流民意,如果它就是沒有直接寫在主文裡,當你想要把它當成公投案的效力時,或許還是謹慎一點比較好。

公民投票既已儼然成為政黨角力的新戰場,政治人物更是經常用庶民熟稔的政治語言包裝這些目的與意圖,這是民主政治的常態現象,無可厚非。圖為核四廠區。 圖/聯合報系資料照片
公民投票既已儼然成為政黨角力的新戰場,政治人物更是經常用庶民熟稔的政治語言包裝這些目的與意圖,這是民主政治的常態現象,無可厚非。圖為核四廠區。 圖/聯合報系資料照片

法治不在,政黨進來

已有論者指出,公民投票本來是繞過代議制度的直接民主機制,卻淪為政黨角力的場域。如此窘境固然是眾多原因所釀成,本文所要補充的是,法治素養的低落,對法學專業的蔑視,也是政黨得以長驅直入的一大因素。

不尊重法律體系自身的運作機制的人,往往輕易地用法律以外的因素,解讀法律程序運作的結果,而在這個環節,政治角力的想像經常被召喚而來。公投第16案是一例,還一路延續到即將來臨的擁核公投,公投第12案更是適例。在2018年當時,正反兩方的政治語言,都說得像現在是在投票決定同性伴侶能不能結婚,其實公投案主文問的是,同性婚姻是要定在民法,還是得另立專法。

這項認知錯亂一路延續到釋字第748號解釋施行法的立法程序,反同方一再抱怨政府不尊重公投結果,事實是,這部法律恰好就是公投第12案的產物。花這麼多力氣、噴這麼多口水,只是要解決立法形式的問題,台灣人真是可愛。

不在乎具體特定的法律條文到底規定了什麼,直接跳到抽象(且往往也不見得有什麼根據)的價值、精神、主流民意,進而從政治角力的取向解讀,解讀法定程序運作的結果,這種現象更常出現在另一種公共議題上,那就是矚目或爭議的司法裁判。

在2018年當時,正反兩方的政治語言,都說得像現在是在投票決定同性伴侶能不能結婚,其實公投案主文問的是,同性婚姻是要定在民法,還是得另立專法。 圖/聯合報系資料照片
在2018年當時,正反兩方的政治語言,都說得像現在是在投票決定同性伴侶能不能結婚,其實公投案主文問的是,同性婚姻是要定在民法,還是得另立專法。 圖/聯合報系資料照片

在當事人是政治人物的案件,或司法裁判有其政治效應時,鄉民們往往狂喊「法院是XX黨開的」,他們喊「結衣我老婆」時都沒有這麼用力。就拿中天撤照一事來說,NCC在上一次准許中天換照時,就附上若干條件,作為下次換照審查的標準,許多人卻把它理解成,NCC一時想到就把中天給關了,而NCC的一時想到,其實是上面有交代,臺北高等行政法院駁回假處分的聲請,也是一樣。

我不打算針砭NCC的對錯,也無意為北高行背書,只是要指出,這個事件有它的背景,它的背景又涉及法律制度基本的運作機制,而法治素養的低落,讓人們不願意試著理解並尊重這個機制,作為法治素養低落的代償作用,司法只好不公了。

說來哀傷,即使是法律實務工作者,也不見得表現得比庶民更好。比方說,某些司改人士對檢察官指揮司法警察的權力深惡痛絕,因此每隔一陣子就會喊一下廢止《調度司法警察條例》,卻完全忘了,檢察官指揮司法警察的權力,法源依據在《刑事訴訟法》,《調度司法警察條例》只是把指揮的方法規定得更清楚一點而已。

一如廢止《電業法》第95條第1項無法讓核四重啟,廢止《調度司法警察條例》,也拔不掉檢察官指揮司法警察的權力,滿嘴司法改革的律師、教授卻樂此不疲,我多麼希望這只是因為滿腔的急公好義才一時不察,而不是被權力慾望衝昏了頭,在追名逐利的過程中,顯露出了無視己身(不)專業的醜態。

深化法治即深化民主

公投的結果具有法的效力,這個效力的具體內容是什麼,涉及法規範的理解、解釋與適用,而大多數的選民沒有法學專業,也通常缺乏分析法律文本所需要的概念工具。我無意嘲笑人民不懂法律,畢竟術業有專攻;但問題恰好就在於術業有專攻,或者該說,在於碰到法學的時候,就忘記什麼叫做術業有專攻。

法治國的意思是,政府必須守法,法律還必須合乎憲法保障人民權利的意旨。法治國的實踐不只是政府或公務員的責任,更是公民素養不可或缺的一部,在民主轉型已然有成的台灣,尤其如是。

法律有其所能,亦有所不能,一旦政府或公務員忘掉這一點,退化到威權時期的危險將如影隨形;一旦人民忘掉這一點,對公權力提出毫無限制的要求,並將不滿與失望都歸咎於政府的失職,也會輕易地成為常態,而這會阻礙我們面對現實。在威權統治底下,這一切或許能輕易地當成是對威權體制的衝撞而加以容忍,在民主政治亟待深化的台灣,這反倒成了我們正在為低落的法治素養付出的代價。

2018年九合一大選造成各種投票亂象。 圖/聯合報系資料照片
2018年九合一大選造成各種投票亂象。 圖/聯合報系資料照片

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