吳子毅／修憲公投襲來！年齡下修的公民權，18歲也要為自己投下一票
2022年3月25日，立法院三讀通過《憲法》增修條文的修正案（下簡稱修憲案）。3月28日，立法院正式公布，並表示半年後即將進行公民複決。
距離上一次修憲，已有17年之久。有許多文章已經詳細說明修憲程序以及門檻，本文將著重在為什麼要修憲？修了什麼內容？其內容能夠達到目的嗎？
這次修憲要修什麼？
原先《憲法》第130條規定，年滿20歲有依法選舉之權，年滿23歲有被選舉之權。如果光從文字上看，這條可說是以「年齡」作為標準，限制國民何時可以行使選舉權以及何時可以被選舉。
因此，這次修憲案正是直指《憲法》第130條，打算把選舉及被選舉的年齡調降為18歲。此外，如果進一步細看本次修憲案，除了調整選舉與被選舉的年齡門檻外，也同時讓18歲的人可以享有罷免、創制、複決及參與公民投票的權利。
根據立法院迄今已公開的資料（2022年4月2日），本次修憲案包含數項立法委員提案（理由及條文版本大同小異）。因本次三讀通過的版本是經朝野協商，雖然尚未看到協商紀錄，但委員提案中的理由應可作為分析的重要基礎。
綜合各提案理由，大概可分為下列四點：
- 民主國家下修選舉門檻已成趨勢。
- 現行法律上18歲國民已負有諸多義務，但無法參與選舉，有權利與義務不對等的情形。
- 賦予青年參與選舉的基本權利，避免政策傾斜，落實世代正義。
- 網路流通及教育普及，青年已有足夠智識及能力。
簡單說，對於選舉與被選舉權而言，因為修憲案預計把《憲法》第130條停止適用，所以原先20歲的年齡限制就被降低為18歲，也就進一步擴大可以行使選舉權與被選舉權的人數──這一點形同在《憲法》層次確認18歲國民能主張選舉與被選舉權。但對罷免、創制、複決及參與公民投票的情況來說，是放寬還是限縮？則有討論空間。
這是因為，《憲法》第130條對於罷免、創制、複決及參與公民投票本來就沒有年齡限制；在憲法保持沉默的地方，立法者就有空間可以去自由設計。且因罷免跟選舉有密切關聯——先有選舉才有罷免，所以不難理解：立法者為何將「參與選舉或罷免的年齡」設計一致，否則會產生選舉人與罷免人不一致的情形1。
但17歲以下的國民為何不能參與創制、複決？在《憲法》上原本無明文規定的情形下，本次修憲案再添加18歲的年齡限制，會不會實質上變成是限縮國民的創制、複決權？
而在創制與複決之外，又強調「參與」公民投票之權，更是令人費解。因為《公民投票法》所定公民投票類型，原則上就是「創制及複決」兩種類型，參與公民投票似有同義反覆的情形。如果參與公民投票有創制、複決以外的其他意義，可能是指《公民投票法》第16條的防禦性公投。
不過，如果「參與」真的指向「防禦性公投」的情形，那老問題又來了：17歲以下的國民為何不能參與？而且「參與」公民投票從未出現在《憲法》第二章所定人民權利的規定中，那麼修憲者到底是有意在增修條文創設原先憲法未明文規定的權利？還是擴充《憲法》第17條有關「選舉、罷免、創制及複決」等權利的意涵？同樣值得思考。
年齡的意義
前述四點修憲理由中，世界趨勢雖然重要，但也不是別人有什麼我們就應該有什麼，我國法制多的是「兄弟吾人所獨創」的制度，或是「國情不同」而未採納的外國法制，本次修憲關鍵在於權利義務不對等及教育普及這兩點。
在法律上有諸多規定涉及年齡門檻，比如說《民法》上的行為能力（能不能獨立做出契約等行為）、《刑法》及《行政罰法》上的責任能力（該不該對處罰負起責任）、《公民投票法》上的公投權、《勞動基準法》上有關未成年人的保護、《兵役法》上有關役齡男子的規定、《公務人員考試法》上的應考資格等。
設計年齡的意義在於，法律預設符合年齡者已具備足夠的能力，可以行使權利，同時也可以負擔義務。反過來說，對於未達年齡者，固然會限制行使權利，但會相對減輕所要負擔的義務。
又因現行法律有關承擔義務的規定，幾乎都以18歲作為標準；而法律是由立法委員制定，《憲法》第130條又規範只有20歲以上才有選舉權，以致18歲以上負擔義務的國民，無法藉由選舉等方式表達意見，進而形成憲法上權利與法律上義務不對等的情形。
不過畢竟是法律上義務，難道有天這些設定法律上義務的法令修改為20歲時，憲法又要相應調整？雖然這樣的修改，在現實上不太可能發生2但從前述對比可知，憲法權利與法律義務的不對比，未必能完全作為支持此次修憲案的理由，重點仍應在於18歲本身的意義。
如前述，法律設下年齡門檻的意義，在於預設當事人具備足夠能力。因此，本次修憲案也同樣預設年滿18歲的國民，也有足夠能力用「選舉、罷免」等方式參與政治。
而除了網路發展外，如12年國民基本教育等政策，使得國民原則上均可受教育至18歲；在此背景下，預設18歲有足夠智識及能力，確有其現實基礎，並非討價還價的結果。
修憲的必要性
雖然修憲已箭在弦上，但在此之前，還是有不少人在討論：其實沒有必要動到修憲，只要巧妙解釋憲法規定的文字，就可順利讓年滿18歲的人行使相關公民權利。
換句話說，這種說法認為——就算未修正憲法第130條，只要把憲法第130條解釋為框架規定（最慢20歲就能投票的意思），立法者就可以修訂《公職人員選舉罷免法》等法規，把選舉與被選舉年齡向下修訂為18歲。如此，就沒有必要針對選舉與被選舉的年齡去修憲。
但從另一角度，既然立法者有意循修憲方式調整《憲法》第130條的內容，那其意義就不僅在於年齡，更在經由修憲過程，令18歲得行使公民權的規定更具有憲法正當性，並使未來立法者不可隨意更動。
此外，由於向下調整為18歲所彰顯的意義，在於預設達此年齡的國民有足夠能力，那麼也應同時肯定18歲的國民，有能力行使其他憲法上的基本權。
因此，如果僅著眼於選舉的年齡，或許並無修憲的必要性；但從經由修憲取得憲法正當性，並將18歲的意義定錨於憲法中這兩點觀察，修憲實有其積極作用，並非毫無必要。
修憲縱未成功，我們仍須努力
在此次修憲案的版本之外，值得討論的是委員提案第24406號、第24597號及第27605號。
提案第24597號及第27605號，除了希望停止適用《憲法》第130條之外，同時也將《憲法》第45條停止適用，讓總統候選人的「被選舉」年齡降至18歲；如果社會大眾認為隨著教育與資訊流通，而有降低被選舉年齡的必要，那麼總統選舉也無須維持現有年齡規範。
而提案第24406號則完全不在憲法中規範具體年齡，而將年齡委由立法者以法律定之，此種作法更具一定彈性，也值得未來參考。
回到修憲本身，由於後續公投表決的門檻很高，本次修憲案能否通過實難預料，且論者多半抱持悲觀的態度。但經過這次修憲程序，至少18歲背後的意義能獲得充分討論；且如前述，憲法上對於行使選舉權與被選舉的年齡，仍能透過解釋解套。那麼我們期待，即使本次修憲未能通過，立法者也不能只以修憲未通過為理由，逃避責任，應該要繼續努力把選舉與被選舉年齡修改為18歲，真正落實青年參政。
- 不過假設某民選首長是在某甲17歲時選出，並在18歲時舉行罷免投票，雖然並非某甲並未參與選舉，但仍可參與罷免，所以這邊只能說是概念上需一致，實際上未必如此。
- 而且也可能與《兒童權利公約》第1條牴觸。
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