黃哲融／台美21世紀貿易倡議：是美國的橄欖枝還是騙局？

美國總統拜登7日簽署《台美21世紀貿易倡議首批協定實施法》（United States-Taiwan Initiative on 21st-Century Trade First Agreement Implementation Act），是台美繼1979年斷交以來所簽署最為完整的貿易協定，也引發美台之間有許多討論。有質疑者認為，其架構《台美21世紀貿易倡議》內容看似豐富，卻不涉及自由貿易協定（FTA）最基本的「市場開放」和「關稅減讓」，無法為台灣帶來任何實質利益，根本就是台美兩國政府的一場「政治秀」。

質疑者進一步表示，儘管近年來台灣對中國的貿易依存度有所下降，但2022年台灣對中國的出口仍接近40%，金額高達一千兩百多億美元，因此與其和美國簽署一個「務虛」的貿易協定，不如重新和中國進行一場「務實」的經貿談判。

上述論述也是近期台灣民眾黨總統參選人柯文哲和中國國民黨總統參選人侯友宜拋出「重啟貨貿、服貿談判」的主要依據。但要如何準確解讀「台美21世紀貿易倡議」，首先要先瞭解美國發起倡議的背後邏輯為何。

美國對自由貿易的邏輯

第二次世界大戰後，以美國為首的同盟國認識到貿易保護主義不僅影響國際貿易的發展，不公平的經濟政策如1930年的「斯姆特—霍利關稅法」（The Smoot-Hawley Tariff Act）將兩萬多種進口商品的關稅提升到歷史最高水平；其他國家為了報復美國和自我保護，也競相提高關稅，導致全球貿易停滯，是釀成經濟大蕭條的關鍵——也是第二次世界大戰爆發的導火線。

鑒於關稅是當時國際貿易的主要障礙，以及各國實施貿易保護的主要政策工具，同盟國的政治領導者認為：應建立一套以自由貿易為基礎的國際貿易體系，透過大幅削減關稅等其他貿易障礙、無歧視待遇，創造一個開放、自由和公平的競爭環境，促進國際貿易的擴張與合作，讓各國發揮所長，實現高效的國際分工，再透過國與國之間的交換，達到最高福祉。

然而近幾年，美國等市場經濟國家逐漸警覺，自由貿易政策使「開發中國家」如中國，其憑藉勞動力、土地等低價成本優勢得到充分發揮，造成許多發達國家大量產業外移，嚴重影響國內經濟自主，並對部分國家形成過度依賴，形塑全球脆弱且高風險的供應鏈。

此外，中國還時常藉由非市場經濟地位進行不公平和反競爭行為，如大量補貼當地產業的發展、限制外國商品與服務進入、竊取外國智慧財產權和強迫外國公司轉移關鍵技術以換取市場進入等，嚴重傷害其他國家的經濟安全乃至國家安全。

而隨著中國經濟實力的日益強大，甚至還無視國際貿易秩序，以施加經濟成本的方式，威脅或實際干涉正常經濟活動，迫使目標國家在某些政策上讓步，即所謂的「經濟脅迫」或「以商逼政」。¹

上述諸多作為讓美國認為中國各式的經貿手段，已嚴重危害美國和其他市場經濟國家利益，改革已經到了刻不容緩的地步。

2018年3月，美國川普政府根據《1974年貿易法》第301條對中國出口至美國的600億美元商品加徵額外關稅，打響對抗中國不公平貿易行為的第一槍，迫使中國做出改變——並迅速從經貿領域，延伸至科技乃至金融領域。

其次，隨著COVID-19疫情和俄烏戰爭的爆發，供應鏈的安全與韌性，迅速成為全球最關切的課題。這也讓美國拜登政府反思貿易自由化不應只是考慮市場開放和效率優化等面向，還應考慮到產業衝擊，包括供應鏈脆弱、過度依賴、製造業空洞化及危害地球永續問題。

在拜登政府看來，自由貿易不能再以比較利益為導向，還應考慮其他經貿以外但卻又影響經濟利益的議題，如國家的法制作業情況、貪腐問題、勞工權利、環境和非市場政策及措施等，並重視經濟利益以外如民主、自由和人權等價值。

最後，縱使是自由貿易也不可過度依賴單一國家。在這樣的思維下，拜登政府呼籲「理念相近」的國家一起檢討貿易和產業政策、重塑國際貿易規則和合作解決共同關切的問題。

《台美21世紀貿易倡議》的意義

基於上述新的貿易思維，美國拜登政府上任後提出「互補式貿易政策」（complementary approach），主張貿易自由還應考慮對產業的衝擊影響，並強調國家之間應協調確認產業的互補性。

據此，拜登政府推出以勞工為中心的貿易政策，同時將重心放在與擁有共同價值觀和相似經濟及國家安全利益等「理念相近夥伴」的「互補式貿易」合作上，以打造新的全球供應鏈──包括推動晶片聯盟、倡導供應鏈「友岸外包」（friend-shoring）生產、研擬共同減碳規則以及擴大半導體等出口管制等。而台灣作為國際生產網路的重要成員，自然是美國重新布局供應鏈的關鍵合作對象。

同時，台灣方面也一直希望藉由深化與美國的經貿連結，抵銷過度依賴中國市場所帶來的風險。基於共同價值理念和利益，台美雙方於去（2022年）6月宣布啟動《台美21世紀貿易倡議》的談判。

《台美21世紀貿易倡議》共涵蓋12項議題，包括貿易便捷化、良好法制作業、農業、反貪腐、中小企業、數位貿易、勞工、環境、標準、國營事業、非市場政策及措施和服務業國內規章。

目前台美兩國政府已就12項議題中的貿易便捷化、良好法制作業、服務業國內規章、反貪腐及中小企業等五項議題完成談判，並簽署首批協定。有質疑者認為《台美21世紀貿易倡議》因不涉及「市場開放」和「關稅減讓」，無法為台灣帶來任何實質利益，但事實並非如此。

首先，對比前述，「市場開放」並非美國當前貿易政策的重點，而是「重塑自由化規則」和「加強互補式貿易」；其次，「關稅」不是影響國際貿易的唯一的障礙，還有其他「非關稅貿易措施」包括「技術性貿易措施」、「非技術性貿易措施」和「與出口有關的措施」。

《台美21世紀貿易倡議》的首批協定，就是美國首次用具體文字呈現「新貿易規則」的對外法律文件，其目的在於建立一個更加公平和可預測的貿易制度。以貿易便捷化議題為例，首批協定確保關務程序的透明和效率，簡化通關及邊境查驗作業，並透過電子化方式加速通關，有助於減少業者完成出口程序所需的時間及費用，進而可以增進其參與出口貿易的能力和機會。

其次，以反貪腐議題為例，首批協定要求雙方政府採取或維持必要的立法及其他措施，將影響國際貿易及投資的貪腐和賄賂行為定為犯罪，以避免擁有大量資源及管道的企業，接觸政府官員進行不正當及不合法的活動，造成不必要的經濟損失，提供中小企業更公平的競爭環境。

再以中小企業議題為例，首批協定要求雙方政府建立專屬網站協助中小企業即時掌握資訊、建立中小企業對話機制和促進代表性不足的中小企業進行合作，以增加貿易和投資機會。

從上述二例子可以看到，對於台灣而言，首批協定雖然不涉及市場開放和關稅減讓，但台灣有接近99%的企業為中小企業，而美國又是台灣第二重要的出口市場，因此預計首批協定帶來的效益將不會低於關稅減讓的優惠。

再者，《台美21世紀貿易倡議》首批協定既已為台美經貿互動打下完備堅實的法律基礎，未來台美雙方可在這基礎上逐步擴充協定的內涵，進而可能促成台灣一直以來夢寐以求的台美自由貿易協定。

不僅如此，由於《台美21世紀貿易倡議》的各項議題，均是全球當前關切的新興議題。其中規定，更是以「跨太平洋夥伴全面進步協定」（CPTPP）和「美墨加協定」（USMCA）等高標準的區域自由貿易協定為標竿，因此在這些議題上與國際接軌，將有助增加台灣於未來加入「國際經貿俱樂部」的機會。

台灣對外貿易的新篇章

誠然，台灣是一個必須靠對外貿易來維繫經濟發展的國家，而中國又是一個市場龐大的國家。但比起其他國家，面對以統一為終極目標的中國，台灣除了經濟安全的考量外，更有一般國家沒有的主權顧慮和威脅──更何況近幾年中國正加快統一台灣的步伐，方式手段可謂無所不用其極。

過去三年，中美貿易戰、新冠肺炎疫情和俄烏戰爭向世人展示世界在一夕之間發生改變。現如今，以美國為首的國家，不僅意識到過度追求效率和低成本的自由貿易對供應鏈的風險性，還認識到過度依賴像中國這樣「非市場經濟」國家對經濟安全乃至國家安全的危害。

於是，尊重人權、民主、自由和法治基本價值的國家，成為民主國家對外合作所重視的基本前提。²

台灣不但與美國等民主國家擁有一樣的價值理念，台灣的半導體等產業在全球供應鏈中更是有著舉足輕重的地位，自然是美國等民主國家希望深化經貿合作的對象。

如今在美國帶頭率先與台灣簽訂正式的貿易協定後，相信未來會有更多國家遵循美國模式與台灣建立經貿合作關係，而台灣在如此難得有利的國際情勢下，應該如何選擇，無須贅言。

• 文：黃哲融，東吳大學國際法組碩士。
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• 例如去（2022）年在美國眾議院議長裴洛西訪台的前夕，中國以台灣食品業者未更新註冊資料為由暫停上千項食品的進口，警告台灣政府接待裴洛西的後果。最糟糕的是，中國正利用當前自由貿易規則帶給它的優勢和影響力，不斷向許多新興國家輸出「中國經濟發展模式」，並尋求重塑有利於其自身利益的全球貿易規則，反而破壞了當前的自由貿易秩序，阻礙了真正的貿易自由化。
• 除了《台美21世紀貿易倡議》之外，美國也把與肯亞正在進行的貿易及投資談判列為2023年貿易政策的優先事項。然而，因肯亞國會議員Peter Kaluma於今年4月提出的《維護家庭法案》（Family Protection Bill）將罪名化LGBTQI+及倡導相關權益的人士，可能導致美國將暫停與肯亞的談判。美國眾議院議員Mark Pocan等人及有關團體還為此致函給美國貿易代表戴琪表示，若有國家希望強化與美國經濟及貿易關係，須確保它們維護其國民的人權，美國不能為了追求經貿利益而忽視人權。