沈有忠／陳柏惟罷免案：失焦的罷免機制，是民主修復的雙面刃

（※ 文：沈有忠，東海大學政治系教授。）

在顏家與國民黨強力動員下，台中市立委陳柏惟的罷免案於10月23日舉行，最終以高達52%的投票率，其中贊成罷免的七萬七千多票對上反對罷免的七萬三千多票，以不到五千票如此小的差距通過了「刪Q」罷免案。

反罷免的一方，最後一週在民進黨陸續呼籲年輕選民「反惡霸」並返鄉投票下，也催出了七萬三千多票，不過些微差距沒能守住陳柏惟這一席。以動員過程、投票率、最終票數來看，罷免案最後還是回到了藍綠對決的結果。由於陳柏惟在去年的立委選舉得票高達十一萬多，如今被七萬多票罷免，再度引起了罷免制度是否應該修改的討論。

民主政治中的「罷免」機制

在民主政治中，責任政治分為水平與垂直兩種課責類型。水平課責指的是機關間的分權制衡，垂直課責則是指直選的公職與政黨應對選民負責。一般來說，讓垂直課責運作的常態性工具是定期改選，也就是在一段時間的任期後，由選民對政績以及未來政見進行檢驗，決定下一位當選者，這是所有民主國家的常態。

垂直課責中有時搭配罷免的設計，是基於在位者出現嚴重失職的情況，無法待由下次定期改選，而交由選民提前決定其去留。因為罷免投票是基於「究責」的動員，剝奪其政治權力，因此相較於常態的競選，更容易出現負面競選，也更容易造成不同陣營的仇視與極化。再加上已經有定期改選的機制，輸家等待下次改選再捲土重來，是既定的競爭規則，因此罷免投票不是每個民主國家都有；即使有，一般來說，在成熟的民主國家也比較不會經常性地出現罷免投票。

台灣在過去兩年來，從韓國瑜市長遭到罷免之後，一口氣出現了多場的「報復性罷免」，層次涵蓋立委與縣市議員。由於罷免投票視為選民對民選公職「課責」的工具，因此「政治責任」應該是發動罷免是否具有正當性的關鍵。就公職的類型來說，行政首長，包括總統與縣市長，因為是一人領導執政團隊執政，加上是由普選產生，因此個人對施政成敗負起政治責任是相對明確。

比較值得討論的是象徵監督權的議會議員。議會的組成不像行政首長只有一人，而是多數決，其天職不是施政，而是代表社會不同力量來監督行政。因此，先就政治責任來說，很難將政策後果歸咎於一位議員，加上其基於代表社會多元性的特性，也不是對全體選民負責。因此，有些國家只設計了對行政權的罷免，對於議員而言，無論中央與地方，基於政治責任採合議制，政治代表性尊重多元，並沒有罷免機制的設計。

兩大爭議：課責的正當性、社會多元代表性

從此次陳柏惟罷免案的例子來看，就在政治責任課責的正當性，以及社會多元代表性這兩個部分，出現了較大的爭議。首先，政治責任的部分，國民黨與顏家勢力動員罷免的說詞，集中在一些重大公共政策的爭議，認為陳柏惟應對萊豬、疫苗、空污負起「政治責任」。但如果冷靜想想，萊豬進口、疫苗政策、空污問題，當然不是單一位立委就可以決定。但這次卻以全國重大公共政策對單一位立委進行課責，罷免案的正當性明顯有待檢驗。

再者，顏家與國民黨也以「陳柏惟只注重兩岸議題、忽略鄉親與選區」作為罷免訴求。關於選區服務是否盡責確實可由鄉親公評，但究責一位國會議員過於注重兩岸議題，或過於強調台獨立場，認為其意識形態過於鮮明，就發動罷免，平心而論，忽略了前述議會組成反應社會的多元性格，而且一位國會議員代表一部分社會力量發出台獨意見，也不應成為反對陣營罷免的理由。

問題就在於，無論罷免的理由多麼不具正當性，只要通過提案的連署門檻，就可以進入罷免程序。在台灣這樣一個極化的社會中，一旦成案，政黨就會積極介入動員，將罷免視為政黨對決。此次陳柏惟的罷免案，在一開始被定調為非政黨對決，陳柏惟甚至不具藍綠任何一個政黨黨籍。但到了後期，藍綠動員的情況幾乎決定了罷免的成敗，罷免的理由已經失焦，罷免動員又成為政黨對決，使得這場罷免不具有民主自我修復的意義，反而加深了社會的極化以及政黨之間的裂痕。

被模糊的罷免本質，更極化的社會

再就罷免的門檻來看，低門檻的連署使得情緒性罷免容易成案，再加上低門檻的通過率也使得罷免容易變成政黨對決，在復仇的情緒基礎上，只要加上一點政黨動員，四分之一的通過門檻相當容易達標。如果被罷免方選擇冷處理，反而容易因此被罷免成功，但如果訴諸正面對決，又容易陷入如同常態選舉般的政黨動員，而失去了檢驗政治人物是否失職的本意。

再者，極化對立的社會中，如果是兩黨對決，當選者需要二分之一多數的選票，但罷免門檻僅需四分之一，使得「少數罷免多數」的矛盾也容易出現，更弱化了罷免的正當性。除非最後同意罷免者甚至高過當初當選票數，才能避免正當性的疑慮，如韓國瑜市長的罷免案即是如此。

以韓國瑜市長遭到罷免後的其他幾場報復性罷免來看，罷免的對象是地方議會與立法院的國會議員，罷免的理由更是以個人問政風格，或是不應由單一議員負責的國政議題為主。由於連署門檻低，通過門檻也低，因此就算理由不具正當性，但只要成案，就會回到藍綠對決的基本格局。罷免應該具有的非常態性政治課責之意涵，早就模糊化，被選民所忽略。

罷免是一種負面動員與反負面動員的對決，由於議題都是負面，因此動員的結果比正常的選舉更具有撕裂社會、極化社會的後遺症。如果本身已經是極化的社會，再頻頻發動不具正當性的罷免，將使社會對立更形僵化，民主所需要的包容與對話也將更不堪一擊。

罷免是公民政治權的一種，為了防止社會對立而廢除罷免，是因噎廢食，更適當的方式是在制度上進行調整，並且呼籲政黨理性看待罷免，才能防止罷免遭到濫用。罷免投票是雙面刃，一旦發動，在負面動員的情況下不會有贏家。把罷免當成政治報復的工具，刻意操作分裂社會的動員，這樣的政黨長期來看，終究會慢慢失去中間選民的信任。