李喜明、洪澤克／借鑑烏克蘭：正視台灣的國土防衛之道

俄羅斯對烏克蘭挑起戰火舉世震驚，而台灣也因此受到國際關注，同樣地身為民主體制，而國家生存也同樣地遭受獨裁強鄰的威脅，台灣會不會成為下一個戰爭發生地也是大家關心的議題。當然，普丁決定出兵並不表示習近平必然意欲如此，但看著種種令人不安、痛心的畫面，仍清楚揭示著侵略戰爭並非僅存在於歷史記憶中。

值得慶幸的是，台灣也因俄烏戰爭注意到了可能發生的情況，立法院和國防部正考慮恢復徵兵制，甚至恢復兩年役期，民調也顯示人民願意上戰場的比例正在上升；更甚者，有部分民眾開始考慮志願加入民防組織，這些無疑都是正向進展。如同烏克蘭的頑強抵抗意志正在為俄羅斯執政者及軍隊上一堂代價昂貴的課，台灣的嚇阻能力也藉著人民向世界展現的防衛決心進而強化。

然而，不幸的是，烏克蘭面臨的現況顯示光有決心仍不夠。烏克蘭從過去到現在展現的防衛決心毋庸置疑，一個處於弱勢的民主國家抵抗著外敵侵略，對於世界來說，的確是教科書級典範，但現實上仍未能嚇阻俄羅斯，至少從某種程度看來原因就在於作戰能力同樣重要。當嚇阻能力建立在人民防衛意志與可恃戰力相匹配的強大基礎之上時，敵軍一旦進犯將招致無法接受的代價。

至於台灣應如何提升正規軍隊作戰能力，此議題種種已多有著墨，於此不再贅述，我們的目的在呼籲建立一支常備且全志願者組成之國土防衛部隊。

本文的二位作者一位曾任參謀總長、另一位則曾參與美伊戰爭，現為專攻研究台灣安全事務之分析員。立基於自身實務經驗的觀點闡述，說明為何須建立一支常備且全志願者組成之國土防衛部隊，以及為何這支部隊可提升台灣嚇阻能力。毋需多言，僅從目前烏克蘭國土防衛部隊的經驗看來，這個民眾抗敵模式是值得參考的，也可能就是成功抵禦中共進犯或者屈服之關鍵所在。

從事後來看，烏克蘭在面對俄羅斯可能進犯時，採取有效阻滯作為的時機點有些太晚。而台灣現有後備兵力規模，若要應對中國無情進犯，準備上仍遠遠不足，令人欽佩的防衛意志雖然也甚為重要，但卻無法有效嚇阻敵軍。一支由下往上組織的部隊，縱然經過完整籌組、充分訓練、且配備適當火力，但要能撼動北京的進犯意圖，仍需由上往下的領導作為、遠見及給予相對應的資源。

國土防衛與有效嚇阻

訓練志願之民眾保衛家園、鄉土不受侵犯，此一概念並非鮮見，愛沙尼亞、波蘭及烏克蘭等國近年來重新重視國土防衛，其邏輯顯而易見，即使國土防衛作戰無法在大規模進犯中完全取勝，卻可以破獲敵軍原本懷抱速戰速決、迅速取得實質勝利之企圖，讓其侵略行動遭受頑強抵抗與遲滯。

以這次俄烏戰爭為例，俄羅斯軍隊可能在最後才會察覺到，即使身為侵略者的該國，以諸般手段消滅圍困烏克蘭的守軍，仍沒有辦法使民心得以安定，也無法達到其最終目的——政治控制。而一支經過完整籌組、充分訓練、配備適切火力，且被賦予使用拖延戰術之國土防衛部隊，將使敵軍的群眾控制更形困難。侵略者為取得民心必導致曠日費時的戰爭，可使意圖侵略者相信其進犯行動的代價過高而重新評估。即便如此仍無法嚇阻侵略者，國土防衛戰役也能爭取國際上的支援，也為他國馳援軍力之干預爭取時間。

就台灣而言，國土防衛部隊也能建立及傳達全國防衛決心並增強嚇阻能力。眾多權威分析已經耗費太多時間在評估台灣人民是否願意站上戰場，然而一支健全可靠的國土防衛部隊即可平息此類爭辯，首先，一般來說，人民會願意保衛自己的家園和家人，台灣人也不例外，這樣的情形也正在烏克蘭的戰場上演著，相較於企圖佔據城市的俄羅斯士兵們，烏克蘭平民無疑更加堅定地保衛著家園和社區，兩邊如此鮮明的不對稱決心激發了國內及國際上一致支持。其次，各個國土防衛部隊在各自駐守範圍接受嚴格而實際之訓練，將向自己人民傳達強而有力的訊息，人人都是防衛作戰的要角。再者，國土防衛部隊可進一步強化國家認同感和防衛決心。

當然，台灣可以採購任何所想要的美國武器，但卻都比不上一支常備的國土防衛部隊，更能傳達台灣人民不計代價、勇於承擔，展現自我防衛的決心。

由下而上的作戰需要由上而下的領導作為

看到台灣各地提倡臨時民兵及籌組民防組織是令人振奮的，然而事實上，在地且兼職的民眾所拼湊起的防衛組織（而且尚未具有合適武器裝備），遠遠未能達到影響北京決策的目的。「自發」的反抗是很少見的，因為要克服集體行動的問題，以及可能使人民打退堂鼓的原始恐懼，嚴格訓練及明確組織至關重要，除此之外的風險是，訓練不良的民間部隊還可能「浪費」資源在攻擊前線進犯的敵軍前鋒部隊，而非耐心等待攻擊防守較薄弱的後續補給支援或佔領部隊。

反抗者亦須有辦法取得武器與彈藥，台灣畢竟不是美國德州，槍枝和子彈並非隨處可見，而且台灣人也非普遍熟悉操作槍械。有鑒於中共必然採取封鎖台灣一途，將武器和彈藥交到人民手中，使人民懂得使用，並確保有足夠的數量供人民支撐下去，是非常重要的。

另外，確保衛星通信可供使用，以及訓練如何使用宣傳戰、社群軟體及資訊作戰，也都會有所助益。畢竟歷史上毛澤東曾提供我們經驗，宣傳傳單對於游擊隊來說是最重要的武器，在今日就是發揮網路資訊傳播的影響力。

因此，從頭創建國土防衛部隊是一項艱鉅的任務，唯有台灣政府當局才具有此權力及資源，可以即時完成這種大規模的籌建整合，同時進而改變中共以及美國的觀感。並且，也唯有政府才能將國土防衛部隊的任務整合在全面、重層嚇阻、以拒止為重心的防衛構想之中。

台灣國土防衛藍圖

理想上，將國土防衛兵力納入國防部現行的後備制度改革是很合理的，但不幸的是，此舉已行不通，原因在於台灣國防部已決定比照美國後備部隊所謂的作戰特性來進行改革。有鑑於此，我們提議另行設立一支常備的國土防衛部隊，於國防部支持之下獨立運作，此部隊應與陸、海、空軍具有同等地位，並設有同樣位階之指揮官。

此國土防衛部隊應全由志願者組成，招募有志愛國，卻不願意當全職志願役軍人或不願意待在正規軍隊之青年男女，如果台灣打算恢復舊制、延長義務役的役期，也可考慮將國土防衛部隊作為正規兵役選項之一，並且依志願者居住地來分派駐地單位，目的在使國土防衛部隊可於家鄉訓練（和戰鬥）。如此一來，這樣依地理區域導向來籌建組織的部隊雖然近似美國國民兵，但不同於國民兵，國土防衛部隊訓練和武裝的目的並非完全比照現役正規軍隊去進行傳統型態的作戰行動。

再者，儘管單位大部分由人民戰士所組成，每個單位仍應分派現役或退役之特種作戰官科幹部，理由在於，各單位以這些特戰精英（或是在美國受過訓練的幹部亦佳）為骨幹，即便不是為了好看，也大大提升部隊戰力的可信度。以此實際層面來看，此制度可使這些志願者接受實質、嚴格且實際的軍事訓練，而且特戰人員原本就是以獨立戰鬥而訓練，他們將可為各個國土防衛單位進行獨立、小單位之作戰訓練整備。

依此原則，各個國土防衛單位應可執行火力小組、班、排、連層級之作戰行動，以此訓練及配備裝備，各單位亦應可使用小型武裝、行動用車輛（非標準戰術車輛）、單兵反裝甲武器（例如：NLAW和標槍飛彈）、小型且價廉之遙控車輛、簡易爆炸裝置、可攜式防空武器（例如：刺針飛彈），及和野戰醫療包，並且接受相關的操作訓練。鑑於烏克蘭部隊運用低成本無人機打擊俄羅斯車隊的成功案例，台灣也應考慮為國土防衛部隊配備類似能力的小型、價廉之遙控載具。

另外，預期中共必切斷電力，因此發電機和衛星通信設備也是必要的，而國土防衛單位有聯繫彼此、聯繫正規部隊、甚至外國聯軍之需求，此外，即使中共已登陸進犯，國土防衛部隊也需對外宣傳正在進行中的作戰行動，以及中共的暴行。同樣地，烏克蘭展現的高明手段值得學習，在衝突初期即贏得話語權有多麼重要，同時爭取國際支持與堅定國內抗敵意志。一支經過完整訓練及配備適切裝備之國土防衛部隊可確保台灣在必要時也能如此，而為了確保上述作戰資源暢通，政府需在各地建立軍械庫，並可兼作動員和訓練中心，建立大量軍械庫也可分散及減少敵軍第一擊的攻擊，甚或是來自內部威脅破壞造成嚴重損失的風險。

當然，這些民眾戰士的訓練時間難以比照正規部隊，因此訓練時間需視為神聖不可侵犯、分秒必爭的，專注在實際操作武器和戰術訓練，而且不應視同正規部隊，讓行軍、典禮、服儀校閱等非軍事訓練行動佔用時間。國土防衛戰士亦需區分專長，畢竟要求一位兼職之人民戰士精通上述所有武器及能力是異想天開的，應該將各個國土防衛單位按照美國陸軍特種部隊「A-Team」的方式來進行編組，這樣一來任何一個單位都具有足額受過專長訓練的志願者作為「全兵種」團隊進行作戰。

至於如何運用這支國土防衛部隊，在平時，因為台灣多颱風及地震，國土防衛部隊可以支援人道救援及災害防救任務用以訓練部隊能力，在軍事演習任務中也應納入。在戰時，則應專注於城鎮鄉土的拒止作戰，囿於國土防衛部隊缺乏應對敵軍裝甲及突擊部隊作戰所需之訓練及裝備，他們不應被派到前線作戰。從1968年的越共，到2003年的伊拉克敢死隊，再到2017年的伊斯蘭國，反抗軍及游擊隊在與正規部隊正面交鋒時大多落居下風，這些作戰行動仍應由現役及後備之作戰部隊來執行。

反之，一旦敵軍進犯行動徵候出現，國土防衛部隊各單位即至集結站報到、領取裝備後返家，隨著敵軍入侵進程展開，應先靜候等待敵軍主力突擊單位經過，再開始針對後勤車隊、補給站、指揮所，或是搭乘大型運輸機降落之後續部隊，進行機動打帶跑之作戰任務，以造成嚴重破壞為目的。如果共軍已成功佔領一個或數個城市地區，國土防衛部隊則轉為長期反抗作戰行動之主力。

縱使國土防衛作戰之成本與可行性經常遭受批評，但這兩種顧慮都不應是障礙。就成本而言，雖然國土防衛絕對來說不算是便宜，但相較於某些台灣已願意支出的軍購項目來說，仍可算是優惠價。並且，與購買幾十輛M109A6帕拉丁式自走砲或幾艘國造柴電潛艦來比較，數萬名訓練有素的志願戰士毫無疑問地，在提升台灣嚇阻能力程度上更物超所值。另外，控制成本也可採創新之道，例如，愛沙尼亞防衛聯盟，其志願者為無給薪性質，數量上為其地面部隊的兩倍，花費卻僅佔數成。

就可行性而言，烏克蘭國土防衛部隊取得驚人的成功，應足可消弭兼差性質的民眾戰士在現代戰爭中沒有作用的偏見，不僅為烏克蘭在所處困境中爭取國際支持，更阻滯俄羅斯進犯行動，值得深思的是，假使此部隊在數年之前已擴展建制，其效益又會如何提升。除了烏克蘭，根據已提出的初步證據顯示志願部隊確可提高一國之嚇阻能力，重要的是，國土防衛部隊不一定數大便有效，在當初美國與伊拉克衝突的第一年，伊拉克僅以兩萬名戰士便已大大削弱了美國對該國的攻佔行動。

事情已經迫在眉睫

從頭建構可恃的國土防衛能力將耗費數年，因此現在就該行動。俄羅斯侵犯烏克蘭固然是一場悲劇，但卻也為建構此戰力之起頭創造了機會之窗。那些俄羅斯坦克橫掃烏克蘭邊境、火箭轟炸城市的赤裸裸影像，再再證明台灣面臨的威脅真實存在，而烏克蘭本土兵力展現驚人的防衛成效，從大批俄軍地面裝備被擊毀的照片中也證明抵抗策略是可能奏效的。

台灣人民藉由俄烏戰爭的發生，開始注意面對的威脅，也願意積極為自我防衛盡一份心力，此時需要的是領導統籌及資源提供。我們規劃了一個未來有益的藍圖，當然，肯定還有其他方法可實行，任何相關的作為也都會有所幫助。此時，唯一錯誤的選項就是毫無作為，白白浪費了烏克蘭以無比昂貴的戰爭代價所給我們的啟示。

• 作者：李喜明，為備役海軍上將，2049計畫研究所資深研究員，前職為中華民國國軍第二十六任參謀總長。
• 作者：洪澤克（Michael A. Hunzeker），任職於George Mason University's Schar School of Policy and Government，兼任安全政策研究中心副主任，2000至2006年服役於海軍陸戰隊。
• 原文刊載於2022年3月15日，美國外交政策網站《戰爭困境》（War on the Rocks）。