國防部的後備動員改革：淺談基幹旅的利弊得失

國防部正在如火如荼地進行後備動員改革，計畫新增五個灘岸守備旅與三個訓練中心，同時也研擬要撥交部份的主力戰車與裝甲運兵車，以強化後備部隊的戰力。不過日前國防部長在立法院接受質詢時表示，是否要撥交主力戰車與裝甲運兵車，有待全盤考量，未來也不再將後備部隊劃分為灘岸守備旅、縱深與城鎮守備旅、重要目標防護部隊。這不只讓改革方向增添的新變數，也說明國防部對於後備動員的改革仍未有共識。

不過先撇除裝備問題與訓練方向不談，就後備旅的規劃上來說，其實灘岸守備旅就是以前所稱的甲種旅，在戰時將平日負責新兵訓練的旅編實，投入作戰，目前總共有七個旅。而計畫新增的五個灘岸守備旅，則是將部份的乙種旅升級或新編而來。以前的乙種旅是規劃由軍事院校與專長訓練中心的師生為基礎，再編入後備軍人，組成作戰部隊。如剛剛新增的後備109旅與117旅，就是由北訓中心與南訓中心擴大編成。至於丙種旅則是由各縣市的後備軍人所編成，之前改稱為縱深與城鎮守備旅。

曾經被裁軍的類似制度：基幹旅的利弊

甲種旅被視為是戰力最強的後備部隊，原因在於新兵訓練旅的基層幹部，都是現役軍人，所以被用來固守灘岸第一線。這種以現役基層幹部，帶領後備軍人的混編單位，又被稱為基幹旅。基幹旅並不是什麼新穎的概念，陸軍過去擁有大量的基幹部隊，依作戰規劃的不同，有的完全只有基層幹部，有的則會採部份單位實編，部份單位只有基層幹部的方式，混合編成。不過在三階段的裁軍改革中，這種基幹部隊遭到大批裁撤與整併。

當時基幹部隊會被整編的原因，在於出現諸多弊病，導致戰力低落。今日在執行可恃戰力專案時，編成新型聯兵營，卻精簡五個機步營與一個戰車營，而將釋出的部份員額，再編成五個新的基幹旅，被批評是大走回頭路。只是過去的基幹部隊會出現這麼多問題，除了有歷史的包袱，還有不少特殊的因素，並不代表這種制度不可行。在國防部戮力進行後備動員改革時，頗值得深入討論基幹旅的利弊，並檢視過去的問題，以避免重蹈覆轍。

基幹旅的優點，在於基層幹部是現役軍人，較為進入狀況，可以有效指揮後備軍人作戰，這也是基幹旅最大的優勢。全部由後備軍人組成的後備旅，在基層幹部自己都還在重新摸索適應的情況下，可以想見戰力會有落差。其次是基幹旅較為省錢，因為只有基層幹部是現役軍人，其餘的都靠後備軍人補充。這在國軍採行全募兵制以後，優勢變得更為明顯，可以達成「平日養兵少，戰時用兵多」的目標。

再者，基幹旅的動員速度比較快，原因又可分為人員與裝備兩個部份。在人員方面，因為多數的基幹旅，平日就負責新兵訓練與後備軍人的教育召集，雖然一梯一梯，來來去去，但大多數時候，基幹旅裡都有正在接受新兵訓練或教育召集的士兵，能在基層幹部的帶領下立即轉換為作戰部隊。在裝備方面，則因基幹旅一直在運作中，武器有人保養維護，不必再從動員庫中取出解封，就能立刻投入戰鬥。

不過，這些基幹旅的優點，卻也是基幹旅的最大缺點。來參與教育召集的後備軍人不斷輪替，難以與基層幹部熟悉，正在接受新兵訓練的入伍役男，還未完成基礎訓練，戰力堪慮。也因為基層幹部人數不多，士兵流動率太高，基幹旅很難操作與保養大型複雜的武器，這也是許多人質疑把主力戰車或裝甲運兵車撥交給基幹旅，是否能發揮正常戰力的原因。因此基幹旅通常較適合編成輕裝步兵旅，或是摩托化步兵旅。

過往問題浮現，能有效達成改革目標嗎？

過去陸軍以師為作戰單位時，擁有大批的基幹師，原因是當時的政府計畫要反攻大陸，需要在短時間內編成大規模的地面部隊。加上那個年代台灣的經濟狀況不佳，難以負擔大批部隊的開支，所以基幹師節省資源的特性，就特別受到青睞。但問題在於常備部隊裡有太多基幹師，平日只有少量基層幹部，或少部份的旅級或營級單位實編，即使擁有一大堆的部隊編制，卻淪為空殼，整體的戰力備受詬病。

更雪上加霜的，是政府逐漸放棄反攻大陸的目標後，這樣的龐大架構並沒有隨之調整。在久訓不戰下，後備軍人的教育召集也變的有名無實，都是虛應故事居多，訓練成效極差。在常備部隊因為充滿基幹師而缺乏完整戰力，後備軍人又不可靠時，這種常後混合的制度受到各方的質疑。為了解決這個問題，陸軍決定大量裁併基幹師，並順應潮流將作戰單位由師改為旅，最後只留下負責新兵訓練與教育召集的七個基幹旅，成為後備動員的第一線部隊。

可恃戰力專案精簡五個機步營與一個戰車營後，共釋出三千多個員額，被批評是基層戰鬥部隊難以招募到足夠的志願役士兵，因此削足適履，裁減戰鬥部隊以提高編現比。這樣的說法雖然不能說完全錯誤，卻有失公允，因為海軍未來要新增20個中隊，以操作岸置機動型反艦飛彈，空軍要再接收一個聯隊的新型戰機，都需要擴充人員。陸軍則在現有後備動員制度飽受批評下，計畫延長教育召集訓練的天數，從五天變為14天，並強化訓練內容，但現有七個基幹旅的訓練能量難以負荷，不編成更多基幹旅，無法達成改革的目標。

避免重蹈覆轍，應落實教召訓練以及改革後備動員制度

國軍要避免的是重蹈過去的覆轍。首先是基幹旅無法取代常備部隊防守重要地點，特別是解放軍突襲台灣的能力越來越成熟，陸軍部隊要有快速反應的能力，以避免機場或港口遭到佔領。基幹旅需要一段時間的動員或準備，讓部隊進入臨戰狀態，不能隨便把一個基幹旅放在防守地點，就逕自認為這個基幹旅會擁有如同常備部隊的戰力，如此將出現防禦漏洞。而最老生常談的，教育召集訓練一定要落實，更是基幹旅這種後備動員制度能否成功的關鍵。

此外過去基幹部隊的諸多問題，例如：基層軍士官普遍缺員、武器裝備老舊、欠缺足夠保修能力，以及擁有高階專長的後備軍人不足，只能以其它專長來替代等，也必須解決。目前軍方似乎將多數問題都歸咎於改採全募兵制後導致兵力不足、役期太短，難以訓練一般役男取得高階專長。不過每個時期都一定會有不同的困難與挑戰，在過去役期長達一年十個月的時候，陸軍連常備部隊裡，都有基層軍士官嚴重缺員與後備軍人專長管制紊亂的情況。現在將所有的問題，都推給全募兵制，並不是負責任的態度。

後備動員制度必須進行改革，不只已經是社會共識，許多與台灣有利害關係的國家，也極為關心這個問題。國軍必須先正視今日後備動員制度的問題，是經過長年累積下來的結果，絕不是現在才出現。在進行改革時，才能切中其弊，而不是再找一個藉口，或是以鋸箭法來處理。有心改革就能找出解決方案，例如，後備部隊難以操作主力戰車的問題，是否可考慮編成軍團直屬戰車連，在戰時配屬於基幹旅，以強化火力？這樣的做法可不可行，國軍可以進行驗證，而最糟的是完全不願意嘗試，改革繼續原地踏步，最後人去政息。