吳宗憲／慢慢來比較快？——扭轉結構劣勢的石虎保育嘗試

作為一個公共政策研究者，最常質疑自己的就是——「到底公共政策的訓練，能夠對自己關心的『動物保護』幫上什麼忙？」這個問題在某次對話中，我得到了一些啟發。

好多年前，機緣巧合認識了現在被稱為「石虎媽媽」的陳美汀博士。有一次，美汀的對話讓我印象深刻，她說：「讀博士的時候，以為把科學調查做好，就可以拯救石虎了；但後來漸漸發現，面對層出不窮的石虎傷害案例，還得要懂法律才行；但更進一步深入了解之後，發現這樣其實仍舊不夠，要拯救石虎，還得要了解當地社區農民、協助募集資源才能有結構性的改變。」也因此，美汀博士常自嘲地說，現在越來越不務正業了。

不過，美汀博士這番輕鬆的自嘲，卻引起了我的興趣，且因著這些討論，後來還合作辦成了一次論壇活動，於是我想，就利用這篇文章來談談，作為一個政策研究者，從這當中看到了什麼，並且能讓政策研究與動物保育工作之間產生連結。

保育政策第一要務：描繪問題背後的利害關係人

在「台灣雲豹」已經消逝的狀況下，身為台灣唯二原生貓科動物的「台灣石虎」，不論在生態保育或者符號意義上，都扮演著更加舉足輕重的角色，然而，在保育研究者的調查中，卻發現目前可能全台也就剩不到五百隻。事實上，石虎是生活在淺山的肉食性動物，繁殖能力強，如果數量驟減，必然是有多重的負面因素存在。

根據調查，台灣石虎族群面臨的威脅約莫有幾大類：首先、同時也是最根本的威脅，就是棲地減少、破碎化和劣化；其次，則是人類經濟開發活動的影響，這就包括新建道路對石虎所導致的障礙和路殺；再來，淺山地區農民為作物而使用的農藥，以及為保護雞隻設置的捕獸夾等，也是兇手之一；最後，流浪犬貓與石虎間的食物競爭、疾病傳染等，也是可能的因素。

如果真有「學科專業分工」這樣的設計，那麼當生態科學調查能夠直指問題之後，接下來恐怕就是政策工作者必須接手的工作了。第一項任務，是必須要能描繪——「想要解決這項政策問題，其背後究竟有哪些重要的利害關係人」。

以石虎保育為例，如果認定利害關係人只有保育專家和政府，認為解決方法就只需要調查與執法，以這麼狹隘的看法來推行，恐怕就註定讓石虎保育走入死胡同了。實際上，如果從前述幾大類的威脅看來，除了保育專家與官員，另外還包括：國土保育及環境影響評估的倡議者、淺山地區的農民、開發土地及道路的業者等等，這些正是前述所位「直接相關的利害關係人」。

保育政策第二要務：扭轉弱勢者的結構劣勢

政策工作者的第二項任務，則是必須知道，透過什麼樣的政治策略，可以扭轉弱勢者原先的結構劣勢。就策略面來說，筆者發現，目前石虎保育工作者所發動的幾項工作，與「整合性談判策略」有若合符節之處。

「整合性談判策略」是相對於「分配性談判策略」的概念，如果談判雙方只能就某一特定的談判標的物（例如商品買賣價格），進行「零和」賽局，一方之所得，必為他方之所失，因此這種「分配性談判策略」常會造成激烈的衝突。

但「整合性談判策略」卻不然，只要在結構上，雙方所在意的談判「動機」具有差異，並且雙方願意善意地溝通，就能夠透過訊息的交換，取得「雙贏」的效果。筆者認為，在石虎保育的經驗中，「整合性談判策略」又可以透過幾種模式來達成。

第一種是類似於政治學當中的「滾木」立法。雖不同的政策倡議團體關心的議題不同，例如石虎保育組織關心的是棲地減少、破碎化和劣化，及路殺問題，而倡議國土計畫或環境影響評估的公民組織，關心的則是全國性結構問題，像是：將環評提前至可行性評估階段、強化顧問公司及環評委員能力、山坡地超限利用、現況編定等問題，但是雙方在各自倡議的不同階段，是可以互相幫忙的。

舉例來說，石虎因為其吸睛的特質，可以用來吸引大眾建構「公共工程生態檢核」、或者強化「生態補償機制」；而規劃保育石虎政策時，則可以援引環評及國土計畫的法令規範，找到保育政策的突破口。

第二種，當談判雙方衝突涉及物質利益的時候，「補償」則是另外一種達成整合策略的作法。南投特生中心就獲得來自日本的保育中心的捐款，用以協助當地農民搭建雞舍，避免被石虎攻擊，同時也對失去雞隻的農民給予「補償」，透過這種機制，農民便不會再對石虎深惡痛絕。

第三種，想要降低農民農藥的使用，就必須從整個銷售系統下手。石虎保育團體結合了慈心有機農業發展基金會的經驗，推動當地的「綠色保育標章」，如果能夠吸引支持「友善消費精神」的顧客來購買，就能夠透過整合談判策略中的「把餅做大」方法，改善農民使用農藥的習慣，進而達到石虎保育的效果。

透過前述諸如「滾木」、「補償」或「把餅做大」等方法，就能將原本具有動機差異的利害關係人，在持續溝通的過程中，產生合作的可能性。

至於流浪犬貓與石虎之間爭奪資源的衝突，目前則似乎還找不到有效的整合性談判策略能夠改善，只能依賴分配型談判策略。若公權力不願介入，建立「零和」的管制措施，那麼動保團體與野保組織的衝突，就可能還會持續下去。

筆者觀察到，動物關懷者，對於個別的弱勢生命，常有著超常的熱情與使命，也都有即知即行與不計毀譽的行動能量，但這樣的精神，卻仍然在面對龐大的政經結構問題時，顯得束手無策，必須經過反思的自我超越之後，才能看到背後的結構困境。也因此，這一類的政策領域，格外需要公共政策研究者的投入，透過俗謂「策略性的冷血」，來協助找出結構缺口，接著進一步談結盟策略，最後就能展開個案行動。

面對個別生命的消逝，部分專家的緊急止血是必要的，但也需要另外一些專家投注於結構性的改變——「慢慢來，比較快」。

• 文：吳宗憲。「動物當代思潮讀書會」召集人、臺南大學行政管理學系副教授。