重層嚇阻：蔡政府國防戰略的新氣象與中華民國的舊問題
中華民國國防部在3月16日發佈新一期「四年期國防總檢討」（QDR），正式提出蔡英文政府上任以來的新軍事戰略——「防衛固守、重層嚇阻」。相較於前任總統馬英九時代的「防衛固守、有效嚇阻」，「重層嚇阻」強調不將戰爭帶入台灣本土，帶有陳水扁總統時代的「境外決戰」意涵。蔡政府的新國防戰略似乎打算取兩位前總統的折衷：以相對被動的「防衛固守」為戰略防禦主軸，作戰上採取具有積極攻勢意涵的境外決戰作為。
然而，這個新戰略仍未解決長期以來，地面部隊在台灣防衛戰略角色模糊的問題，而此問題恐怕是解放軍一旦武力犯台時，中華民國能否生存的關鍵。
新概念：重層嚇阻
儘管中華民國面臨的安全挑戰，除了中華人民共和國武力犯台外，還包括釣魚台爭議、南海爭端等，不過無可否認，解放軍乃是台灣確保國家安全的重中之重，如何反擊解放軍犯台，始終是中華民國國防戰略的核心。
國防部長馮世寬在3月2日在立法院答詢時稱，「重層嚇阻」比過去馬政府時代的「有效嚇阻」更務實，若中共武力犯台，國軍依照「重層嚇阻」的戰略指導，不會再維持純守勢，將轉向積極防禦。馮世寬宣稱，「重層嚇阻」字面上的意義是具備多重、多方、多能力戰備，作戰上除了擊敵一半渡、灘岸決戰、陣地防守，最重的目的是讓敵方海空兵力不能順利達到登陸目的。
其後，依據國防部在立法院的報告，由於中共海空軍及火箭軍延伸兵力投射與戰略打擊範圍，已具備對台封鎖、實施多元作戰及奪占台灣的外島及離島能力，所謂「重層嚇阻」，將以創新不對稱作戰思維，發揮聯合戰力，使敵陷入多重困境，嚇阻其不致輕啟戰端，倘敵仍執意進犯，則依「拒敵於彼岸、擊敵於海上、毀敵於水際、殲敵於灘岸」之用兵理念，對敵實施重層攔截及聯合火力打擊，逐次削弱敵作戰能力，瓦解其攻勢，以阻敵登島進犯。
為了具備「重層嚇阻」的戰力，國防部在空軍方面將規劃籌獲具垂直或短場起降、匿蹤功能之新式戰機，並部署岸置機動飛彈與無人飛行系統，同時強化防空飛彈能量；海軍方面則推動潛艦國造與高速匿蹤艦艇，並啟動新型艦艇更新計劃，同時建立快速掃布雷能力；陸軍則著重提升地面部隊之遠程打擊火力及快速應變能力，強調反空機降作戰，維持防衛作戰基本戰力。國防部認為這可打造多層次、全方位之防禦陣線與安全防護網。
「大海軍、中空軍、小陸軍」？
由上述用兵理念及戰力整備方針可看出，本次QDR接櫫的建軍路線明顯朝強化海空軍發展。據《聯合報》引述軍方消息報導，「重層嚇阻」的概念，係陳水扁任內最後一位參謀總長，同時也是馬英九任內第一位參謀總長，陸軍上將霍守業，在2009年2月卸任前最後一次小型軍事會談，向馬英九提報內容的翻版。
報導稱，霍守業主張「大海軍、中空軍、小陸軍」，認為「有效嚇阻」是使敵人不敢打你，「防衛固守」是使敵人登陸不了，敵人一旦登陸本土，基本上台海防衛作戰就已經輸了。因此中華民國應建構不對稱戰力，以巡弋飛彈和戰術彈道飛彈，構建最外層的防衛，再以反艦飛彈、多管火箭等，進行海上聯合截擊，最終目標是使敵無法登陸。報導認為，隨著雄二E的部署，且從中科院已多次發射探空火箭可知，未解密的「雲峰」戰術彈道飛彈或許已有一定成效，霍守業當時的構想就有著力點，成為今日的「重層嚇阻」。
所有的戰略都為了特定政治目的服務，根據政治目的決定發展與部署什麼樣的手段或力量，並制訂相關運用指導計劃。從「有效嚇阻」轉為「重層嚇阻」，與雄二E的部署，及雲峰戰術彈道飛彈的發展進程，關係並不大。因為據報導，該兩型飛彈在陳水扁政府末期就取得射程達1000公里的突破，但最後馬英九政府考量兩岸關係和緩，部署的雄二E是射程600公里的「基本型」；雲峰戰術彈道飛彈被取消，除兩岸關係考量外，據報導也與美國的壓力有關。在在表明戰略的指導因素實為政治考量。
因此提出「重層嚇阻」真正的關鍵，是蔡英文政府對兩岸關係的政治判斷與馬英九政府不同。中華民國的存在，本身就是對中華人民共和國合法性的最大威脅。北京始終認為，台北長期不願意談統一也是動武的條件之一。換言之，兩岸永久和平的唯一之路，就是台北乖乖按照北京的「一中原則」與其合併，否則最終都是武力伺候，不管有沒有「台獨」都一樣。
既然台灣的舉動是否「滿足」犯台條件，其判斷權由北京掌握，國軍顯然必須持續加強備戰。從海軍戰略理論來說，「大海軍、中空軍、小陸軍」有其合理性。蓋解放軍犯台戰役的重心就是入征台灣本土的重武裝地面部隊，國軍作戰上的首要重點是阻止其出發，其次是截擊海上的運輸部隊，最後於灘頭進行抵抗。若解放軍成功建立灘頭堡並向內陸推進，則進入傳統陸戰的範疇。在整個過程中，海空軍的重要性皆大於陸軍，尤其海軍還負有打破解放軍的海上封鎖，提供長程區域防空，甚至還肩負部分彈道飛彈防禦等任務1，角色更形重要。
但海空軍相對陸軍，也比較容易發展攻勢性的武力投射能力。是否要採取更積極的作戰攻勢阻止敵發動登陸戰，受制於政治當局對兩岸關係的假定。這也就是為何《聯合報》稱，霍守業將軍的主張即使得到馬英九總統的讚賞，卻沒有得到採納的最終原因——其作戰攻勢的性質過重，不符合當時藉由兩岸關係和解，來保障中華民國生存的政治指導。
蔡英文政府拒絕接受「一中原則」，顯示高層政治指導放棄過去的「不統不獨不武」，明確中華民國的政治獨立須仰賴本身的軍事防衛，而非寄託於敵方不可能產生的政治善意，霍守業的主張才得以轉型為「重層嚇阻」。不過由本次QDR來看，空軍的角色因重新獲得具有戰略重要性的飛彈指揮部而加重，使得「重層嚇阻」與當年的「大海軍、中空軍、小陸軍」稍有差異。
尷尬的陸軍定位
雖然重視有限度的作戰攻勢能力是正確的戰略方向。但相較於2013年QDR無論是對嚇阻能力、反制封鎖，與截擊解放軍的登陸，皆強調「三軍聯合作戰」，陸軍角色在本屆QDR出現明顯弱化，凸顯台海雙方因為權力極度不對稱，缺乏完整國際法人格的中華民國又很難得到正式且明確的外援，導致國軍該如何面對解放軍的無力感一覽無遺。
「嚇阻」的目的是不讓戰爭發生，也就是讓中華人民共和國認為「打台灣」的成本高於其他非武力選項。但既然犯台的主動權在解放軍，國軍必須考慮嚇阻失效後如何在戰場上至少立於不敗之地。
中華民國自1950年以來的領土全為海島，防衛上優先重視海空軍絕對有必要。但由於兩岸權力差距過大，各方心知肚明的一項事實是，國軍立於不敗之地的關鍵在於美國的奧援與否。說得更白一點，美國的反應才是攸關解放軍是否決定攻台的真正關鍵。
中華民國並非美國的盟邦，在缺乏條約義務的情況下，莫說美國的介入程度如何，是否介入、何時介入都無法肯定，國軍到底能在台海戰爭中撐多久便成了公開的秘密。如果撐得越久，或許就越有希望得到美國的援助。「撐」下去的關鍵就是阻止解放軍重武裝部隊登陸，最簡單的方法就是掌握台海的制海權，讓解放軍無力讓大部隊登陸台灣。在此情況下，國軍地面部隊可專注應付「斬首攻擊」之類的小規模突擊行動，但掌握制海權必須要有優勢的海空部隊，依靠殲滅敵艦隊主力或封鎖敵艦隊等手段來達成，否則最多是讓制海權處於雙方爭奪的狀態；而戰史上，有許多在此情況下發動的兩棲登陸戰之個案。
國軍是否足以在台海建立這樣的制海權，顯然無須討論。無論是新式匿蹤戰機、潛艦、雄二E、雲峰，或包括雄三在內的各式反艦飛彈、無人飛行系統等，都是以海上拒止來延緩解放軍發動登陸戰的時程。但是更關鍵的問題在於：若不能完全擊敵半渡，就必須在灘頭與敵戰鬥，甚至須面臨敵可能鞏固橋頭堡，進而向台灣內陸推進，展開地面作戰。
然而，如何應付可能爆發的地面戰，始終沒有明確的答案。照霍守業將軍的說法，到了這個階段已經算「輸」了。國軍似乎也沒有明確否認這種觀點，各年度QDR對地面戰鬥的指導，除了強調反機降，就是反登陸，對於敵人深入內陸作戰，沒有特別的說明。即使想發展城鎮戰阻滯解放軍地面部隊的挺進，步兵也要搭配足夠的反裝甲火力，並與戰車相配合，才能達成。但遺憾的是，陸軍除了AH-64E攻擊直昇機以外，其餘地面部隊的火力很難與解放軍的裝甲部隊抗衡，基層野戰防空及反裝甲火力更有很大的改善空間。
此外，蔡政府打算延續馬政府以來的「全募兵制」政策。近年來，國軍招募人數不足，以及戰鬥部隊的志願役軍官與士兵缺額問題，不僅屢為外界詬病，監察院及立法院亦分別提出重大警告。如果戰鬥部隊既無足夠兵力，復無堪用裝備及適當火力，怎能期待形成有效戰力，達成戰略目標。
我們可以理解國軍高層「不將戰火帶進本土」的說法，是希望能努力達成某種政治期待；無論他們是否有能力做到。然而一旦公開這項「底線」，也無異於透露自己的抵抗意志到何種程度，替敵方設立明確的勝利標準。或許，不願或不敢提及地面戰作為嚇阻解放軍犯台的一部份，並明確制訂作戰指導，就是中華民國過去十餘年來在防衛上最大的弱點。
即便如此，也不需恢復過去兩蔣時代為了反攻大陸而維持的龐大陸軍體系。小型陸軍也可以配合動員民防體系及城鎮戰，發揮很大的遏阻力量。這不僅需要貫徹戰略的堅強意志及明確的指導，也要改革國軍以重建社會的信心，特別是陸軍。對四年一任的民選政府來說，這是吃力不討好的任務，但卻是至關重要的核心問題。
畢竟，和平固然可貴，但真正的和平不是藉由往敵方的政治框架靠攏來得到。
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