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重層嚇阻:蔡政府國防戰略的新氣象與中華民國的舊問題

國防部發佈新一期「四年期國防總檢討」(QDR),正式提出蔡政府上任以來的新軍事戰...
國防部發佈新一期「四年期國防總檢討」(QDR),正式提出蔡政府上任以來的新軍事戰略。然而,這個新戰略仍未解決長期以來,地面部隊在台灣防衛戰略角色模糊的問題。 圖/美聯社

中華民國國防部在3月16日發佈新一期「四年期國防總檢討」(QDR),正式提出蔡英文政府上任以來的新軍事戰略——「防衛固守、重層嚇阻」。相較於前任總統馬英九時代的「防衛固守、有效嚇阻」,「重層嚇阻」強調不將戰爭帶入台灣本土,帶有陳水扁總統時代的「境外決戰」意涵。蔡政府的新國防戰略似乎打算取兩位前總統的折衷:以相對被動的「防衛固守」為戰略防禦主軸,作戰上採取具有積極攻勢意涵的境外決戰作為。

然而,這個新戰略仍未解決長期以來,地面部隊在台灣防衛戰略角色模糊的問題,而此問題恐怕是解放軍一旦武力犯台時,中華民國能否生存的關鍵。

新概念:重層嚇阻

儘管中華民國面臨的安全挑戰,除了中華人民共和國武力犯台外,還包括釣魚台爭議、南海爭端等,不過無可否認,解放軍乃是台灣確保國家安全的重中之重,如何反擊解放軍犯台,始終是中華民國國防戰略的核心。

國防部長馮世寬在3月2日在立法院答詢時稱,「重層嚇阻」比過去馬政府時代的「有效嚇阻」更務實,若中共武力犯台,國軍依照「重層嚇阻」的戰略指導,不會再維持純守勢,將轉向積極防禦。馮世寬宣稱,「重層嚇阻」字面上的意義是具備多重、多方、多能力戰備,作戰上除了擊敵一半渡、灘岸決戰、陣地防守,最重的目的是讓敵方海空兵力不能順利達到登陸目的。

其後,依據國防部在立法院的報告,由於中共海空軍及火箭軍延伸兵力投射與戰略打擊範圍,已具備對台封鎖、實施多元作戰及奪占台灣的外島及離島能力,所謂「重層嚇阻」,將以創新不對稱作戰思維,發揮聯合戰力,使敵陷入多重困境,嚇阻其不致輕啟戰端,倘敵仍執意進犯,則依「拒敵於彼岸、擊敵於海上、毀敵於水際、殲敵於灘岸」之用兵理念,對敵實施重層攔截及聯合火力打擊,逐次削弱敵作戰能力,瓦解其攻勢,以阻敵登島進犯。

為了具備「重層嚇阻」的戰力,國防部在空軍方面將規劃籌獲具垂直或短場起降、匿蹤功能之新式戰機,並部署岸置機動飛彈與無人飛行系統,同時強化防空飛彈能量;海軍方面則推動潛艦國造與高速匿蹤艦艇,並啟動新型艦艇更新計劃,同時建立快速掃布雷能力;陸軍則著重提升地面部隊之遠程打擊火力及快速應變能力,強調反空機降作戰,維持防衛作戰基本戰力。國防部認為這可打造多層次、全方位之防禦陣線與安全防護網。

圖為海軍濟陽級巡防艦實施反潛火箭射擊。 圖/本報系資料照
圖為海軍濟陽級巡防艦實施反潛火箭射擊。 圖/本報系資料照

「大海軍、中空軍、小陸軍」?

由上述用兵理念及戰力整備方針可看出,本次QDR接櫫的建軍路線明顯朝強化海空軍發展。據《聯合報》引述軍方消息報導,「重層嚇阻」的概念,係陳水扁任內最後一位參謀總長,同時也是馬英九任內第一位參謀總長,陸軍上將霍守業,在2009年2月卸任前最後一次小型軍事會談,向馬英九提報內容的翻版。

報導稱,霍守業主張「大海軍、中空軍、小陸軍」,認為「有效嚇阻」是使敵人不敢打你,「防衛固守」是使敵人登陸不了,敵人一旦登陸本土,基本上台海防衛作戰就已經輸了。因此中華民國應建構不對稱戰力,以巡弋飛彈和戰術彈道飛彈,構建最外層的防衛,再以反艦飛彈、多管火箭等,進行海上聯合截擊,最終目標是使敵無法登陸。報導認為,隨著雄二E的部署,且從中科院已多次發射探空火箭可知,未解密的「雲峰」戰術彈道飛彈或許已有一定成效,霍守業當時的構想就有著力點,成為今日的「重層嚇阻」。

所有的戰略都為了特定政治目的服務,根據政治目的決定發展與部署什麼樣的手段或力量,並制訂相關運用指導計劃。從「有效嚇阻」轉為「重層嚇阻」,與雄二E的部署,及雲峰戰術彈道飛彈的發展進程,關係並不大。因為據報導,該兩型飛彈在陳水扁政府末期就取得射程達1000公里的突破,但最後馬英九政府考量兩岸關係和緩,部署的雄二E是射程600公里的「基本型」;雲峰戰術彈道飛彈被取消,除兩岸關係考量外,據報導也與美國的壓力有關。在在表明戰略的指導因素實為政治考量。

因此提出「重層嚇阻」真正的關鍵,是蔡英文政府對兩岸關係的政治判斷與馬英九政府不同。中華民國的存在,本身就是對中華人民共和國合法性的最大威脅。北京始終認為,台北長期不願意談統一也是動武的條件之一。換言之,兩岸永久和平的唯一之路,就是台北乖乖按照北京的「一中原則」與其合併,否則最終都是武力伺候,不管有沒有「台獨」都一樣。

圖為紀德級驅逐艦發射地對空標準二型飛彈。 圖/美聯社
圖為紀德級驅逐艦發射地對空標準二型飛彈。 圖/美聯社

圖為雄三飛彈。 圖/美聯社
圖為雄三飛彈。 圖/美聯社

既然台灣的舉動是否「滿足」犯台條件,其判斷權由北京掌握,國軍顯然必須持續加強備戰。從海軍戰略理論來說,「大海軍、中空軍、小陸軍」有其合理性。蓋解放軍犯台戰役的重心就是入征台灣本土的重武裝地面部隊,國軍作戰上的首要重點是阻止其出發,其次是截擊海上的運輸部隊,最後於灘頭進行抵抗。若解放軍成功建立灘頭堡並向內陸推進,則進入傳統陸戰的範疇。在整個過程中,海空軍的重要性皆大於陸軍,尤其海軍還負有打破解放軍的海上封鎖,提供長程區域防空,甚至還肩負部分彈道飛彈防禦等任務1,角色更形重要。

但海空軍相對陸軍,也比較容易發展攻勢性的武力投射能力。是否要採取更積極的作戰攻勢阻止敵發動登陸戰,受制於政治當局對兩岸關係的假定。這也就是為何《聯合報》稱,霍守業將軍的主張即使得到馬英九總統的讚賞,卻沒有得到採納的最終原因——其作戰攻勢的性質過重,不符合當時藉由兩岸關係和解,來保障中華民國生存的政治指導。

蔡英文政府拒絕接受「一中原則」,顯示高層政治指導放棄過去的「不統不獨不武」,明確中華民國的政治獨立須仰賴本身的軍事防衛,而非寄託於敵方不可能產生的政治善意,霍守業的主張才得以轉型為「重層嚇阻」。不過由本次QDR來看,空軍的角色因重新獲得具有戰略重要性的飛彈指揮部而加重,使得「重層嚇阻」與當年的「大海軍、中空軍、小陸軍」稍有差異。

圖/路透社
圖/路透社

尷尬的陸軍定位

雖然重視有限度的作戰攻勢能力是正確的戰略方向。但相較於2013年QDR無論是對嚇阻能力、反制封鎖,與截擊解放軍的登陸,皆強調「三軍聯合作戰」,陸軍角色在本屆QDR出現明顯弱化,凸顯台海雙方因為權力極度不對稱,缺乏完整國際法人格的中華民國又很難得到正式且明確的外援,導致國軍該如何面對解放軍的無力感一覽無遺。

「嚇阻」的目的是不讓戰爭發生,也就是讓中華人民共和國認為「打台灣」的成本高於其他非武力選項。但既然犯台的主動權在解放軍,國軍必須考慮嚇阻失效後如何在戰場上至少立於不敗之地。

中華民國自1950年以來的領土全為海島,防衛上優先重視海空軍絕對有必要。但由於兩岸權力差距過大,各方心知肚明的一項事實是,國軍立於不敗之地的關鍵在於美國的奧援與否。說得更白一點,美國的反應才是攸關解放軍是否決定攻台的真正關鍵。

中華民國並非美國的盟邦,在缺乏條約義務的情況下,莫說美國的介入程度如何,是否介入、何時介入都無法肯定,國軍到底能在台海戰爭中撐多久便成了公開的秘密。如果撐得越久,或許就越有希望得到美國的援助。「撐」下去的關鍵就是阻止解放軍重武裝部隊登陸,最簡單的方法就是掌握台海的制海權,讓解放軍無力讓大部隊登陸台灣。在此情況下,國軍地面部隊可專注應付「斬首攻擊」之類的小規模突擊行動,但掌握制海權必須要有優勢的海空部隊,依靠殲滅敵艦隊主力或封鎖敵艦隊等手段來達成,否則最多是讓制海權處於雙方爭奪的狀態;而戰史上,有許多在此情況下發動的兩棲登陸戰之個案。

國軍是否足以在台海建立這樣的制海權,顯然無須討論。無論是新式匿蹤戰機、潛艦、雄二E、雲峰,或包括雄三在內的各式反艦飛彈、無人飛行系統等,都是以海上拒止來延緩解放軍發動登陸戰的時程。但是更關鍵的問題在於:若不能完全擊敵半渡,就必須在灘頭與敵戰鬥,甚至須面臨敵可能鞏固橋頭堡,進而向台灣內陸推進,展開地面作戰。

圖為兩棲突擊登陸戰車LVT-H6。 圖/路透社
圖為兩棲突擊登陸戰車LVT-H6。 圖/路透社

圖為AH-64E攻擊型直昇機阿帕契。 圖/本報系資料照
圖為AH-64E攻擊型直昇機阿帕契。 圖/本報系資料照

然而,如何應付可能爆發的地面戰,始終沒有明確的答案。照霍守業將軍的說法,到了這個階段已經算「輸」了。國軍似乎也沒有明確否認這種觀點,各年度QDR對地面戰鬥的指導,除了強調反機降,就是反登陸,對於敵人深入內陸作戰,沒有特別的說明。即使想發展城鎮戰阻滯解放軍地面部隊的挺進,步兵也要搭配足夠的反裝甲火力,並與戰車相配合,才能達成。但遺憾的是,陸軍除了AH-64E攻擊直昇機以外,其餘地面部隊的火力很難與解放軍的裝甲部隊抗衡,基層野戰防空及反裝甲火力更有很大的改善空間。

此外,蔡政府打算延續馬政府以來的「全募兵制」政策。近年來,國軍招募人數不足,以及戰鬥部隊的志願役軍官與士兵缺額問題,不僅屢為外界詬病,監察院及立法院亦分別提出重大警告。如果戰鬥部隊既無足夠兵力,復無堪用裝備及適當火力,怎能期待形成有效戰力,達成戰略目標。

我們可以理解國軍高層「不將戰火帶進本土」的說法,是希望能努力達成某種政治期待;無論他們是否有能力做到。然而一旦公開這項「底線」,也無異於透露自己的抵抗意志到何種程度,替敵方設立明確的勝利標準。或許,不願或不敢提及地面戰作為嚇阻解放軍犯台的一部份,並明確制訂作戰指導,就是中華民國過去十餘年來在防衛上最大的弱點。

即便如此,也不需恢復過去兩蔣時代為了反攻大陸而維持的龐大陸軍體系。小型陸軍也可以配合動員民防體系及城鎮戰,發揮很大的遏阻力量。這不僅需要貫徹戰略的堅強意志及明確的指導,也要改革國軍以重建社會的信心,特別是陸軍。對四年一任的民選政府來說,這是吃力不討好的任務,但卻是至關重要的核心問題。

畢竟,和平固然可貴,但真正的和平不是藉由往敵方的政治框架靠攏來得到。

我國地面部隊的火力很難與解放軍的裝甲部隊抗衡,基層野戰防空及反裝甲火力更有很大的...
我國地面部隊的火力很難與解放軍的裝甲部隊抗衡,基層野戰防空及反裝甲火力更有很大的改善空間。 圖/路透社

  • 中科院具備反彈道飛彈能力的「海弓三」飛彈已在2016年底測試成功,未來將裝備於計劃中具備類似美國神盾戰鬥系統能力的新一代主力驅逐艦之上。

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