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從新型大國關係到兩軍關係(下)川習會對台灣的影響

圖/美聯社
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從新型大國關係到兩軍關係:門外漢川普為何在川習會佔上風?

根據中國外交部長王毅的說明,川習會上啟動的是外交安全與全面經濟等兩項機制。其中,經濟是川普的重心,也是習近平在中國經濟面臨巨大危機的情況下,不能失分的重要議題,兩國為此安排了「百日計劃」(100-day plan)磋商。但習近平對外交安全機制,特別點名「兩軍關係」,顯見這是習近平在川習會的首要重心。

兩軍關係:習近平的重中之重

中美「兩軍關係」的發展也能追溯到胡錦濤時代。2011年1月胡錦濤訪美,在與歐巴馬的聯合聲明中提到,雙方同意進一步深化「戰略互信」,並宣稱「一個健康、穩定、可靠的兩軍關係是胡錦濤主席和奧巴馬總統關於積極合作全面中美關係共識的重要組成部分」。這個任務交由時任解放軍參謀總長陳炳德在同年5月訪美時進行,首度表示為落實兩國元首關於「戰略互信」的共識,中方將「推動建立21世紀第二個十年相互尊重、合作互惠的中美新型軍事關係」

陳炳德「相互尊重、合作互惠」,乃是基於歐胡兩人在聯合聲明中發佈的「相互尊重、互利共贏的合作夥伴關係」,但正如我們所知,這個「夥伴關係」很快就在隔年5月被「中美新型大國關係」取代,於是陳炳德的粗略框架在2012年9月,迅速地被時任中國國務委員兼國防部長的梁光烈的四項中美新型軍事關係的內涵取代:

  • 要在構建中美新型大國關係的框架下具體運作,摒棄零和思維,加強互利合作,兩國防務部門,包括兩國防務部門的領導人,應為推動兩國關係做出貢獻。
  • 要不斷增強兩軍之間互信。呼籲雙方加強對彼此國防政策和戰略走向的瞭解,不斷增信釋疑,利用現有的溝通管道和對話機制,以平等開放包容的心態和方式加強溝通與協調,不斷提升兩軍互信的水準。
  • 中美雙方應正視兩軍關係發展中存在的矛盾和問題,採取務實措施不斷減少其對兩軍關係的負面影響,擴大積極面,切實尊重彼此核心利益和重大關切,妥善處理分歧和矛盾。
  • 要深化務實合作,雙方應以合作共贏為出發點,深化在人道主義救援、打擊海盜、醫療救助等非傳統安全領域的合作,為推進兩軍關係發展不斷注入新的內涵。

梁光烈提出上述內涵時,已經是習近平接班前夕,可看出四項內涵已經受到其強烈的影響,最明顯的就是提前把「核心利益」與「重大關切」擺上去。甚至可以說,習近平在隔年對歐巴馬提出的新型大國關係概念,就是以新型軍事關係的後兩點為基礎。也因此為了凸顯兩者的差異,中共中央軍委副主席范長龍在2015年6月訪美時,又將新型軍事關係的內涵改為「互信、合作、不衝突、可持續」,並提出「互信是前提,合作是目標,不衝突是底線,可持續是保障」的層次。據范長龍的說明,這些層次的意義是:沒有互信就不會真誠合作;合作了再增強互信;有了互信與合作,才有可能不發生衝突,實現可持續發展。

2012年,時任中國國務委員兼國防部長的梁光烈提出四項中美新型軍事關係的內涵,在...
2012年,時任中國國務委員兼國防部長的梁光烈提出四項中美新型軍事關係的內涵,在習近平接班前夕,可看出四項內涵已經受到其強烈的影響。 圖/中新社

川習會上,習近平對川普「介紹了中國發展理念,強調中國堅定不移走和平發展道路,不奉行你輸我贏的理念,不走國強必霸的老路,願同美方一道維護世界和平、穩定、繁榮」,這其實就是中美「新型大國關係」的另一種表述。有了這層框架作基礎,習近平才又特別指出,「兩軍關係是中美關係的重要組成部分。軍事安全互信是中美戰略互信基礎」。

習近平特別重視兩軍關係的原因無他:防止美中兩軍擦槍走火,破壞十九大。南海航行自由議題雖然在2015年10月以後造成美中軍方關係緊張,不過在去年底一度平靜。但美中自2001年「EP3撞機迫降事件」後,每隔一段時間就會再發生美國軍機、軍艦在中國專屬經濟區遭中方攔截的意外,2009年以後更加常見。這種被中方稱為「抵近偵察」的行為,在蒂勒森訪問之後又再度發生:一架美軍B-1B戰略轟炸機闖入中國的東海防空識別區,遭中方要求離開,但遭美方嚴峻拒絕;該架轟炸機所屬的太平洋空軍(Pacific Air Force)更在事後發佈聲明強硬表示,將持續不承認中國的東海防空識別區的一貫立場1。而在3月30日,美中雙方正式公布川習會的同一天,中國國防部又擺出強硬威脅稱,對美國決定在南韓部署「末端高空防禦系統」(THAAD)的反對,絕對不是「說說」而已,南韓部署THAAD,絕對不會更安全。

儘管中國仍奉行「黨指揮槍」的原則,但上述B-1B事件顯示,中美之間儘管簽署了「重大軍事行動相互通報信任措施機制」,和「海空相遇安全行為準則」等兩大機制,但這只是技術層面的信心建立措施(CBMs),成效如何仍待檢驗,而且不能保證雙方不會因為更高層次的衝突而擦槍走火。因此習近平有必要至少在十九大順利結束前,盡量撲滅可能的衝突根源。

中國國防部強硬威脅稱,對美國決定在南韓部署「末端高空防禦系統」(THAAD)的反...
中國國防部強硬威脅稱,對美國決定在南韓部署「末端高空防禦系統」(THAAD)的反對,絕對不是「說說」而已。 圖/美國飛彈防禦局MDA

川皇之怒:打亂中國佈局的敘利亞空襲

川習會的發展,證實美方對中美新型大國關係的框架並不打算照單全收,而且想要用自己的方式詮釋,與中國爭奪話語權。其中最令中國震撼的,當屬美國以懲罰化武攻擊事件為理由,突然對敘利亞政府軍的空軍基地發動空襲

敘利亞內戰固然不屬於中國的核心利益或重大關切,但中國向來反對美國對敘利亞動武,而美國這次不僅未事先知會中國,更刻意選在川習會進行期間發動攻擊,簡直不存在什麼「相互尊重」。可以說,如果川普想要一種「中美新型大國關係」,那也是由美國定義,不然談什麼「Make America Great Again」?

此外,川習會上完全不見任何與中美新型大國關係相關的討論。據蒂勒森在記者會上的說法,雙方針對區域、海事等議題的討論相當「坦率」。他還宣稱川普特別談到,在南海與東海遵守國際規範的重要性,以及中方應遵守習近平在2015年訪美時,曾對歐巴馬許下南海非軍事化的承諾。相對的,中國外長王毅只簡單介紹,中方在會上向美方重申對臺灣、西藏、南海等三大議題的原則立場,但並沒有談到美方有什麼回應,等於間接承認蒂勒森的說法。

而先前在北京複述中美新型大國關係四項內涵的蒂勒森,在川習會後的記者會上說出「基於相互尊重管控分歧」,超越中國一貫使用的「妥善管控分歧」。但蒂勒森也只有在這裡觸及中美新型大國關係(相互尊重),而且沒有更具體的說法,很難摸清背後的真意為何,或是否有其他意圖。

敘利亞內戰固然不屬於中國的核心利益或重大關切,刻意選在川習會進行期間發動攻擊,簡...
敘利亞內戰固然不屬於中國的核心利益或重大關切,刻意選在川習會進行期間發動攻擊,簡直不存在什麼「相互尊重」。 圖/美聯社

不過,美方並不是沒有留給中方合作空間。川習會雖然因美軍攻擊敘利亞而失去媒體焦點,但對習近平而言是「輸了面子,贏了裡子」:在安全、北韓核武、經濟等焦點議題挺住川普的壓力,同時藉由「四項對話機制」,讓川普回到以往美中關係的對話框架。可以說,美方也想要持續與中國建立合作關係。

此外,依據蒂勒森在攻擊後的記者會,美方不斷將攻擊原因歸咎於俄羅斯,指責俄羅斯在監督敘利亞政府已經失靈,沒有盡到自己的責任。這樣的說詞顯然是對習近平這位客人「指桑罵槐」,暗批中國沒有管好北韓,才會有今天的緊張局面。從這種脈絡,就能理解美軍在川習會後迅速命令在新加坡的卡爾文森號(USS Carl Vinson)航空母艦戰鬥群,改變對澳洲的訪問計劃,轉向朝鮮半島,名義上固然要防止北韓可能有後續試射飛彈或核武測試,但其實是在向北京施壓

川普雖然在川習會後,展現出與習近平建立了良好關係,以及對明顯的親中姿態,但他也在個人推特上宣稱,北京只有解決北韓議題,才會得到好的經濟協議,更證明美軍在朝鮮半島周邊的海空部署,壓力係劍指北京而非平壤;當前美中領導人的友好關係,也是建立在川普把北韓與貿易議題綁在一起,並期待中國會密切合作的基礎上。美國對中國施以強壓,但也透露些許合作可能,只看北京能否接受,或如何接受。

川習會後,美軍迅速命令在新加坡的卡爾文森號航空母艦戰鬥群轉向朝鮮半島,名義上固然...
川習會後,美軍迅速命令在新加坡的卡爾文森號航空母艦戰鬥群轉向朝鮮半島,名義上固然要防止北韓可能有後續試射飛彈或核武測試,但其實是在向北京施壓。 圖/歐新社

難逃束縛的台灣

原先焦慮於是否會被端上議程的台灣,這次幸運沒有成為雙方焦點。但也只能是暫時,這次川習會畢竟不是真正的重點交鋒,或許應該關注川普在今年回訪中國,那時才是重點。但不管如何,台灣都難逃束縛,這是中華民國政府自1970年代,無法接受美國為首的西方國家建議,在聯合國建立「兩個中國」體制以來,始終必須面對,也逃不了的宿命——因為不被當作真正的「國家」,在國際政治上只能依附其他國家的善意,無法發展正常的國際關係,才會始終擔心被其他國家「拋棄」,或作為與中國交易的「籌碼」;反之,如果是國際社會普遍承認的真正國家,即使面對類似的情況,由於能夠在國際組織的投票行為、雙邊交往的各種層面等,提出一定的反制作為,壓力會相對小很多。

中國將中美新型軍事關係作為本次川習會的重點,固然有短期內的迫切需求,但長期來說或許是比中美新型大國關係更嚴重的威脅:直接削弱美國對台軍售與國防交流。

長期以來,美台軍售一直是美中關係的巨大障礙之一,當然也是美中兩軍關係的障礙。在美軍與解放軍互相視彼此為主要對手的情況下,存在美台軍方關係加深的可能。反之,如果美軍與解放軍的相互信任日益加深,就會削弱美台軍方交流。在目前只有美國是台灣最主要的軍備售予者的情況下,這樣的關係很容易大量削減美國對台軍售。

例如在1980年代,受到八一七公報的影響,以及「聯中制蘇」的冷戰環境要求,美中之間的國防交流相對密切許多。美國不僅曾根據「和平珍珠」(Peace Pearl)計劃,協助中國改進殲-8II戰機,甚至有出售F-16予中國的打算。相反的,中華民國政府在這種情況下,軍售可能性被大幅削減。不僅沒有希望得到F-16戰機,還被迫必須繼續使用老舊的F-104戰機。在美國協助下發展的經國號戰機,坊間傳言當初其假想敵就是中國軍方裝備的F-16。

論者或許會指出,美國在軍售上有對台灣的「六項保證」,破解八一七公報的限制。確實,美國聯邦參議院在去年7月曾通過決議案,表達支持六項保證的立場;蒂勒森也是第一個公開支持六項保證的美國國務卿,情況不如當年惡劣。然而,所謂的「六項保證」只是一種政治承諾,對美國行政部門不具備任何法律效力,無法強制行政部門一定要批准對台軍售。正如美國中國專家白邦瑞(Michael Pillsbury)所言,川普只要不批准,就是幫助北京。在兩岸軍力愈加失衡的今日,美國軍售的下降對對台灣安全與生存非常危險,不能隨意忽視。

當然,中美新型軍事關係的發展,還在非常初級的階段,仍停留在落實信心建立措施的層面。甚至也可能像中美新型大國關係那樣,發生主導權及話語權的競爭,最終動向仍極為不明朗。但台灣對這一攸關自身國防安全的發展,萬不可輕忽,仍須緊密關注。同時應善加利用美中兩軍方猜忌仍深的時刻,增加自身的空間,以便盡可能增加獲得軍售的可能,和深化與美軍在人員、思維、戰技等「軟體」的交流。

長期以來,美台軍售一直是美中關係的巨大障礙之一,當然也是美中兩軍關係的障礙。 圖...
長期以來,美台軍售一直是美中關係的巨大障礙之一,當然也是美中兩軍關係的障礙。 圖/路透社

  • 東海防空識別區是中國在2013年11月片面劃設,並要求其他國家軍民飛機在進入前必須事先提交飛行計劃,與美日等國的作法不同。美國一直不願意承認東海防空識別區,但為了飛航安全,曾建議民航機遵守中方的規定,但其軍方從未遵守過。

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