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中越聯合公報封殺臺灣?威脅平衡與楔子戰略下的中越關係

中國國家主席習近平(左)歡迎越南國家主席陳大光(右)至北京參加「一帶一路國際合作...
中國國家主席習近平(左)歡迎越南國家主席陳大光(右)至北京參加「一帶一路國際合作高峰論壇」。 圖/路透社

5月15日,在北京參加「一帶一路國際合作高峰論壇」的越南國家主席陳大光,與中國國家主席習近平,一起發佈了聯合公報。

由於公報中出現「越方重申堅定奉行一個中國政策,支持兩岸關係和平發展與中國統一大業,堅決反對任何形式的『台獨』分裂活動。越南不同臺灣發展任何官方關係。中方對此表示讚賞」等文字,有臺灣媒體引述中國國務院參事兼人民大學國際關係學院教授時殷弘的話表示,這是北京利用「一帶一路」,封殺民進黨政府「新南向」政策的第一槍,用意是防止中華民國利用經貿,與東南亞國家偷渡「政治關係」,且強調不會是「最後一槍」。

不過,中越聯合公報若真有針對性,應是中國在「威脅平衡」(Balance of Threat)與「楔子戰略」(Wedge Strategy)邏輯下,拆散越南可能在南海尋求外援與戰略合作的可能。

5月15日,中越兩國起發佈了聯合公報,公報中重申越方堅定奉行一個中國政策,對此聲...
5月15日,中越兩國起發佈了聯合公報,公報中重申越方堅定奉行一個中國政策,對此聲明應該如何解讀? 圖/歐新社

牽強附會的新南向「封殺說」

北京當局從來沒有放棄過任何機會,在與其他國家共同發表的正式雙邊文件上,重申「一中原則」、封殺中華民國政府外交生存空間。這在馬英九政府時期亦然,個案不勝枚舉。

以越南而言,與前述中越聯合公報完全相同的文字,便曾出現於2011年10月15日2013年6月21日2013年10月15日2015年4月8日,以及在2015年11月6日兩岸領導人歷史性的「馬習會」前夕等五次的中越聯合聲明與公報當中。馬英九初就任總統的2008年,當年10月25日的中越聯合聲明,在文字上也只少了「支持兩岸關係和平發展」,其餘完全相同。

如果本次中越聯合公報的文字能解讀為「封殺新南向的第一槍」,那麼上述六次聯合公報與聲明,要作何解釋呢?

這種形式的文字,是中越,乃至中國與其他絕大多數國家之間,關於兩岸關係的一種傳統表述。只要臺灣海峽兩岸仍舊是不同國度,這樣的文字表述就會持續下去,無論台北的執政黨為誰、採取何種形式的兩岸路線。

真要說是「封殺新南向」的第一槍,那中越在2016年9月14日,以及今年1月14日越南總理阮春福,以及越共中央政治局總書記阮富仲相繼訪問北京時,在各自簽署過聯合公報中,這段文字都以完全相同的形式出現過,並非直到這次的聯合公報才是「第一槍」。

不過,這三次公報展現巨大的意義是,在民進黨政府執政後約一年內,中越雙方簽署了三次性質較聲明更高的「公報」,越方的代表對象囊括政府總理、黨中央政治局總書記到國家主席,越南四位最高領導人當中即有三位含蓋在內,頻率之高、面向之廣,均前所未見,極不尋常。

然若將眼光侷限於專門為兩岸關係而考量,未免過於狹隘。近年來,中國越來越從整體區域戰略局勢運作兩岸關係,我們必須把眼光放得更大,至少拉大到南海議題的層面,才能更精準地看到背後的邏輯。

若將中越聯合公報的解讀,侷限於僅為兩岸關係考量將過於狹隘,近年中國越來越從整體區...
若將中越聯合公報的解讀,侷限於僅為兩岸關係考量將過於狹隘,近年中國越來越從整體區域戰略局勢運作兩岸關係,至少須將眼光拉大到南海議題的層面。 圖/美聯社

威脅平衡與楔子戰略下的中越關係

威脅平衡是國際關係學界關於「聯盟」議題,歷久不衰的一項理論。提出者沃爾特(Stephen Walt)教授認為,國家會根據潛在對手在人口與經濟各方面的總和力量、本國的地理鄰近程度、軍事攻擊能力、攻擊意圖等四項指標,測量威脅程度。如果一個國家在這四項指標,對其他某些國家都構成一定程度的威脅,那麼這些國家便「有可能」組成聯盟,共同應對該國的威脅。1

反之,楔子戰略在國際關係上,則是指被「包圍」的國家,如何分化包圍者,讓同盟無法組成,或趨向分裂、無效。2

為了更精確測量一個國家的攻擊能力在海洋戰略上的威脅程度,會將國家的海上能力分成下列三級:

  • 投射/征服能力:廣義的投射能力是指能夠將戰火帶入敵境,並以之殲滅敵人的能力。狹義來說,則指能夠對其他國家的部分、或全部領土,發動跨海、跨國的征服能力。
  • 海戰能力:指國家的海上力量是否具備奪取制海的能力,或阻止敵人奪取制海的海上拒止(sea denial)能力。前者是戰略攻勢能力,後者則是戰略守勢、作戰攻勢。理論上,必須奪佔制海,才有發動正規兩棲攻擊的可能。因此,投射/征服能力的建立困難度,遠高於海戰能力。
  • 海上警備能力:指不屬於海軍的海上警察的力量,後者的船艦通常只配備輕武裝,不具備與軍艦在海上交戰、奪取制海等的能力。

按照威脅平衡理論,中國對南海議題的其他聲索國,都構成程度不一的威脅。不過考量中國的軍事能力與地理鄰近性,受威脅程度最大的是越南與菲律賓,這解釋為何菲越兩國,總是對中國在南海的舉動最敏感、反應最激烈,而且儘管本身的主權聲索也相互衝突,卻能在2015年建立「戰略夥伴關係」。相形之下,印尼、馬來西亞、汶萊等三國,則因為距離中國本土甚遠,威脅程度較低,故通常對中國的反應沒有那麼大,在東協內部屬於「中立」集團。

然而,從中國的角度來看,越南也是其他南海主權聲索國中,最有能力對其控制南海的意圖構成威脅的國家。一部份原因,是因為越南的相對位置,最靠近中國與西沙群島;另一部份,則是越南近年來大力發展有限度的投射力量與海上拒止能力。

由於越南地理位置最靠近中國與西沙群島,加上近年大力發展有限度的投射力量與海上拒止...
由於越南地理位置最靠近中國與西沙群島,加上近年大力發展有限度的投射力量與海上拒止能力,對中國而言越南是南海主權聲索國中,最有能力構成威脅的國家。 圖/路透社

有限度的投射能力,指的是越南在2016年8月遭西方媒體披露,在佔領的南海島礁部署了從以色列引進的EXTRA機動火箭。該款武器具有150公里的射程與多目標同時攻擊能力,並可使用150公斤重彈頭。由於南沙諸島彼此相距甚近,越南這項軍事部署,對中國在南沙渚碧礁、美濟礁、永暑礁等三大人工島上的各項軍事設施,可構成嚴重威脅。

此外,中國由於忌憚越南蛙人部隊的威脅,官方媒體《國防時報》在5月16日主動披露,為了防止越南蛙人部隊的襲擊,中國軍方已經在南沙永暑礁人工島上部署了CS/AR1型55毫米(mm)反蛙人火箭砲,據稱能夠監視沿岸500公尺內的海域。

而在海上拒止能力方面,越南空軍已經自俄國購入Su-30MK2V戰機,同時海軍也購買了六艘基洛級(Kilo-class)柴電潛艦,兩者都於2009年簽約訂購,並已全數交付成軍。儘管印尼、馬來西亞也擁有潛艦部隊與Su-30戰機,但越南六艘潛艦與二十四架戰機的軍備數量,都比印尼、馬來西亞的規模更大。

此外,越南還在2006年及2011年,分批購買了4艘俄製「獵豹級」(Gepard-class)輕型護衛艦。獵豹級最強大的武裝,是8枚射程達300公里的俄製Kh-35反艦飛彈,能在海上作業45天,並擁有約9000公里的續航力。越南購買的是該型艦威力較強大的「3.9型」,第一批首先交付2艘加入越南海軍服役,第二批再增加2艘具反潛功能的獵豹級,預計在今年交付。

為提升阻止敵人奪取制海的海上拒止能力,越南向俄國購買了六艘基洛級(Kilo-cl...
為提升阻止敵人奪取制海的海上拒止能力,越南向俄國購買了六艘基洛級(Kilo-class)柴電潛艦。 圖/路透社

2006年和2011年越南分批向俄訂購了四艘獵豹級輕型護衛艦。圖為首批交付之護衛...
2006年和2011年越南分批向俄訂購了四艘獵豹級輕型護衛艦。圖為首批交付之護衛艦HQ-011 Dinh Tien Hoang,於2011年開始服役。 圖/路透社

越南在2016年1月完成政權輪替,由親中路線較明顯的阮富仲連任中央政治局中排序最高的黨總書記,擠下原本預計接班、親美路線較明顯,且對南海議題傾向採取強硬立場的總理阮晉勇。

當時,海牙國際常設仲裁法院(Permanent Court of Arbitration, PCA)針對菲律賓提出的南海仲裁案尚未宣判,美國又在南海進行航行自由作戰(FONOP),北京為了回應如此局勢,在南海也採取極為強硬的路線。這使得接任的阮仲富無論再怎麼親中,也難以不顧客觀的國際形勢。他必須同時考量越南在南海與東亞的整體利益。

這也讓越南新政府在2016年5月,接受了時任美國總統歐巴馬(Barack Obama)的訪問。這是越戰結束後,美國總統首次訪問越南,無論在歷史或戰略層面,都具有極高意義。然而,菲律賓在同年6月底的政權轉換,卻讓越南面臨進退兩難之局。

考量越南在南海與東亞的整體利益,親中的黨總書記阮富仲(右)在2016年接受了時任...
考量越南在南海與東亞的整體利益,親中的黨總書記阮富仲(右)在2016年接受了時任美國總統歐巴馬(左)的訪問,為越戰結束後美國總統首次訪問越南。 圖/美聯社

中國的楔子戰略操作

2016年6月底,杜特蒂(Rodrigo Duterte)就任菲律賓總統,其「親中」外交政策路線,讓越南在南海議題上形同孤立,加上鄰近越南的柬埔寨與寮國,在東協內皆屬較為知名的「親中」國家,越南頗有孤掌難鳴之感。迫於這種情勢,越南首先於去年10月22日,首度開放中國海軍訪問該國知名戰略要地「金蘭灣」

然面對2月美國智庫披露中國將進一步軍事化人工島礁,礙於菲律賓相對低調的態度,越南難以全力抗議。可預見的未來,中國絕不會停止南海軍事化。對越南來說最具針對性的,就是在西沙琛航島、廣金島等處興建的反潛基地,都是直接針對越南近年來打造的潛艦部隊而設。

在這種情況下,越南如要在南海打「臺灣牌」也不是完全不可想像,特別是民進黨政府在南海除太平島外,並不如馬英九政府那樣對「十一段線」秉持極為堅決的態度。加上越南被民進黨政府列為新南向政策的重點國家,越南是有可能在南海打出「臺灣牌」來彌補菲律賓的「變心」。儘管在目前尚未看到這種跡象,但北京當局無法排除未來的可能發展。

2016年6月底,杜特蒂就任菲律賓總統,其「親中」外交政策路線,讓越南在南海議題...
2016年6月底,杜特蒂就任菲律賓總統,其「親中」外交政策路線,讓越南在南海議題上形同孤立。在這種情況下,越南如要在南海打「臺灣牌」也不是完全不可想像。 圖/路透社

中國最想要拆散的越南戰略之友,是俄羅斯。對越軍售向來是俄羅斯展現在南海議題的中立,以及利用越南牽制中國行動的表現。俄羅斯在南海的利益與中國並不一致,反而由於「航行自由」之故,還與美國比較接近。這些都表現在去年南海仲裁公布前後,俄羅斯外交部與總統普丁(Vladimir Putin)的相關發言與聲明

俄國官方的相關表述,中國不會沒有感受,但無法把怒氣發洩在被其作為「戰略大後方」的俄國之上,因此只能拿越南出氣。而越南在軍售高度仰賴俄國,若後者願意配合中國,影響甚鉅。這些都與中華民國在政治與軍事高度仰賴美國,導致軍售與美台關係甚易受到美中關係影響,非常類似。

有俄羅斯學者透露,由於俄羅斯在西方的制裁之下,只能轉向中國獲取航太領域的電子零件,因而給予中國施壓的可乘之機,迫使俄國在南海問題必須支持中國,不可幫助越南,作為從中國獲得零件供應的條件。

雖然俄方沒有透露具體細節,不過非常容易聯想到,中國的目標是對越軍售。習近平似乎決定改變胡錦濤任內對俄越軍售的「忍耐」作風,傳出中國曾在2015年「關切」,導致俄羅斯延緩越南欲加購最後兩艘獵豹級的交易談判,目前尚未確定何時簽約。

越南在軍售高度仰賴俄國,若俄國在南海問題願意配合中國,對越南的影響甚鉅。 圖/美...
越南在軍售高度仰賴俄國,若俄國在南海問題願意配合中國,對越南的影響甚鉅。 圖/美聯社

另一個例子是「布拉姆斯」(BrahMos)超音速反艦飛彈的出售案。該型飛彈具有450公里的射程,與3倍音速的速度,能大幅提昇越南海軍的海上拒止能力。儘管在去年6月已經傳出,印度準備出售的布拉姆斯(BrahMos)超音速反艦飛彈與越南,但由於該型飛彈是俄羅斯與印度聯合開發,目前尚未傳出俄羅斯已經同意出口的消息,背後很可能即是因為中國阻撓

藉由切斷越南可能的外援與盟友,中國希望能迫使越南無論在兩岸關係或南海議題,都屈服於其政治意志之下。這種作法在短期內可能具有效果,特別是針對台越關係。但長期來說,除非中國能在南海議題拿出越南也能接受的方案,否則效果有限。

據路透社報導,中國與東協已就南海行為準則(COC)框架草案達成現階段暫不對外公開的協議。若消息屬實,且最終能達成對各方均具法律拘束力之協議,越南或許還能接受。但重點便在是否具有法律拘束力,這是中國始終抗拒的層面。若仍不能對中國具有法律拘束力,難以想像越南會同意中國的政治條件,雙方仍會持續對抗。

在軍售層面,中國的作法則是明顯的短多長空。儘管目前,礙於過去數十年的長期傳統,越南仍必須以俄式武器為主,但如果中國的楔子戰略對俄羅斯有效,越南未來必然逐漸改採其他國家製造的武器,特別是來自印度與美國的裝備。軍售管道越多元,中國越難以採用楔子戰略施加壓力。

總之,不到一年內三次中越公報,雖然在時機點上看似針對臺灣,實則更與南海周邊情勢有關。臺灣無須庸人自擾,要緊的是把新南向的內涵,以及各重點國家的方向確定,謀定而後動。

一年內三次的中越公報,在時機點上雖然看似針對臺灣,實則更與南海周邊情勢有關。藉由...
一年內三次的中越公報,在時機點上雖然看似針對臺灣,實則更與南海周邊情勢有關。藉由切斷越南可能的外援與盟友,中國希望能迫使越南無論在兩岸關係,或南海議題,都屈服於其政治意志之下。 圖/路透社

  • Stephen M. Walt, The Origins of Alliance (Ithaca: Cornell University Press, 1987).
  • Timothy W. Crawford, “Preventing Enemy Coalitions: How Wedge Strategies Shape Power Politics,” International Security, Vol. 35, No. 4(Spring 2011), pp. 155-189.

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