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蔡英文外交新戰略——三國論

蔡英文總統27日接受路透社專訪,有意再與川普通電話,經路透詢問川普,引來川普表示...
蔡英文總統27日接受路透社專訪,有意再與川普通電話,經路透詢問川普,引來川普表示沒有讓關係變得更複雜的想法。 圖/路透社

蔡英文總統27日接受路透社專訪,由於該媒體事後隨即向美國總統川普(Donald Trump)詢問,稱蔡總統有意再與其通電話,引來川普表示,他與中國國家主席習近平目前關係良好,沒有讓關係變得更複雜的想法。這項操作立即在國內引發政治迴響,幾乎清一色集中於川普「拒絕」與蔡總統通電話。

然而,路透社的專訪關於川蔡再度通話,明顯只是假設提問。而正如美國史汀生中心(Stimson Center)東亞政策計劃主任容安瀾(Alan D. Romberg)所指出,川普在回答路透社的提問時,可能根本不知道該媒體先前已訪問過蔡總統,遑論得知蔡總統對路透社說了什麼。因此糾結於川普「拒絕」與蔡總統通電話,不僅毫無意義,也自曝格局之狹小。

事實上,蔡英文總總統藉本次專訪,以及隔天與美國在臺協會主席(AIT)莫健的會談,親自定調民進黨政府往後關於美中台關係的新政策路線,本文將之稱為「三國論」,即以「外交高於兩岸」的戰略指導,試圖將台灣融入未來美國亞太戰略佈局,以美台軍事交流打造「準軍事同盟」,破解中國欲透過川習會建構美中關係框架,主動融入亞太戰略棋局。同時,利用中國具有維護區域秩序及和平的大國責任,創造兩岸對等博奕空間,對中國武力犯台形成規範制約。短期目標雖是針對台灣出席今年度世界衛生大會(WHA),長期目標則希望建立起兩岸新的制度性交往機制。

讀者或許會認為,這些聽起來都是老生常談,如何算得上新路線?本文將從美台準軍事同盟開始,逐步分析新舊路線的差異。

近期東亞戰略環境的發展

以往台灣面對中國犯台的防衛戰略,都是如何盡可能撐到美軍來援。但即便美軍來援,從來未曾與美軍聯合演習,也沒有與美軍討論過聯合作戰戰略的國軍,如何與美軍共同作戰,是很大的問題。不問可知。美國與北約、日本、南韓,乃至印度,每年都舉行多次聯合軍演的狀況,就是深知這種聯合作戰必須嚴肅面對,才能真正發揮戰力。

此外,雖然美台軍方每年都會針對軍售,定期舉行會議討論,但對於台灣應該採取何種防衛戰略,台北、華府,甚至美國各智庫等,皆有不同的看法,常出現相互衝突的情況:智庫的建議未必合於實際;台北希望購買的項目,華府未必認為有必要,或同意出售;華府願意出售的,台北也未必有能力取得。美台之間顯然也有必要針對整體戰略、軍售等,建立層級更高、更具制度性的對話平台,以減少溝通成本。

美台雙方不能舉行聯合軍演,也不能深入進行軍事交流,固然可歸咎於1979年以來的諸多政治因素,以及受限於美國的「一中政策」等。然而雙方是否能就防衛戰略進行協調與整合,卻是可以努力的方向。近期三件事情的發生,替蔡總統提出建立美台準軍事同盟的背景:

第一,美國國會在去年底通過的《2017年國防授權法案》(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2017),即已要求美國資深軍官,針對威脅分析、軍事準則、兵力計劃、後勤支援、情報蒐集與分析、戰術戰技與流程、天災人道救援等七個項目,加強、深化與台灣方面的高層軍事交流。

第二,川普政府在今年三月中,公開宣布放棄歐巴馬政府時期的亞太「再平衡」(rebalancing)戰略,未來是否會提出自己的另一套規劃並不清楚。但在中國日益強大的,未來可能在東亞海域相對美國海軍第七艦隊取得力量優勢的情況下,如果台灣沒有主動積極參與美國的東亞戰略,向川普表達台灣作為美國東亞盟友的決心,很可能會重蹈馬英九政府時期,被美國刻意排除於「再平衡」之外的覆轍,在軍事上陷入極為不利的境地。

第三,四月初的川習會透露出中國想利用利用中美新型大國關係與新型軍事關係,來框限美中雙邊關係,主導話語權的企圖。儘管這項企圖沒有在川習會上達成,但川習會建立的四項高級別對話機制、元首熱線溝通等,確實降低原先美中關係的不確定性,拉近川習兩人的距離。而美中關係改善的反面即壓縮美台關係。習近平更可能透過他特別重視的「兩軍關係」,掣肘原本已經不夠深入的美台軍事交流,並極力直接阻礙美台軍售。

川習會後,習近平可能透過「兩軍關係」,掣肘原本已經不夠深入的美台軍事交流,並極力...
川習會後,習近平可能透過「兩軍關係」,掣肘原本已經不夠深入的美台軍事交流,並極力直接阻礙美台軍售。 圖/聯合報系資料照

三國論的基礎:美台「準軍事同盟」

蔡總統接受路透社的專訪以及與莫健的談話,主要是為了因應川習會帶來的不利影響,試圖建立美台準軍事同盟作為反制。但是其也知道美中兩國不僅建立了較為密切的元首個人關係,也因為對北韓無核化有共同利益,而處在相對友好的「蜜月期」,因此在提出「準軍事同盟」的論述時,並不挑戰美國的一中政策,而是根據《台灣關係法》第三條關於美國軍售台灣的規定,從美台共享 民主、人權、自由發展等價值觀切入,以凸顯論述的正當性、美台過去政策的一致性,並降低敏感性。雖然蔡總統並未提及《2017年國防授權法案》,但若要落實其關於「準軍事同盟」的設想,該法案是必不可少的工具。

從專訪與談話來看,美台準軍事同盟分成兩個層次:底層是對台灣防衛最重要的戰略交流,但既然是「準軍事同盟」,台灣必須顧及美國在亞太的整體戰略佈局,相互整合之後,再由此向外延伸至「更具策略性的區域安全合作」,最終則是「更堅實的互信合作」,形成超越傳統美台關係的「準軍事同盟」因應東亞局勢。軍售雖然在專訪中佔了不少篇幅,但其重要性是最低的。

整個順序即蔡總統在專訪中所言,美台雙方能對台海防衛戰略,以及美方的區域戰略,必須發展出緊密的協調與整合,接下來才能進一步討論哪些武器是落實戰略規劃的具體需要,最後才是依此提出軍購要求。如此一來可降低軍售談判的成本。在實際作戰層面,如果國軍未來獲得F-35戰機,甚至組建更大規模的水下艦隊的情況下,更有必要加強美台平時戰略協調,降低戰時發生誤擊友軍的機率,發揮聯軍戰力。

顯然,蔡總統對美台準軍事同盟的運作,是以台灣的防禦戰略為核心,加強與美國的區域安全合作,協調並整合美台雙方的區域軍事戰略,達成台灣作為美國在東亞不可或缺的戰略夥伴的目的。具體作法則出現在蔡總統與莫健的對話:在確保區域和平及集體安全上,臺灣的具體作為積極響應美國在中東地區的人道援助、加強對國防投資,並與美國國防產業合作,以及啟動潛艦國造計畫。

蔡英文於路透的專訪中,首度表態台灣不排除向美軍採購F-35戰機。 圖/路透社
蔡英文於路透的專訪中,首度表態台灣不排除向美軍採購F-35戰機。 圖/路透社

「兩張問卷說」創造兩岸對等博奕空間

蔡總統專訪中的另一項重點,是創造與中國對等博奕的基礎,這是利用近期的朝鮮半島局勢,讓中國往自己挖好的坑裡跳。

自去年5月20日以來,由於民進黨政府始終不肯在一中原則鬆口,被中國方面視為沒有完成「答卷」。接踵而來的是各種「懲罰」措施,包括:指明台灣係因「一中原則」才得以參與世界衛生大會(WHA);阻止台灣參與三年一度的國際民航組織(ICAO)大會;限縮中國旅行團;中斷馬政府時期原有陸委會與國台辦之間的兩岸溝通熱線管道等。最後則是今年3月,發生原民進黨黨工、台灣非政府組織(NGO)工作者李明哲,自澳門入境廣東省後即宣告失蹤,迄今中國官方只模糊宣稱,李氏因違反相關國家安全規定而遭拘捕。但人在何處、目前狀況如何,皆不清楚。中方亦不允許李明哲之妻前往救援。

可以說,民進黨政府在過去一年,於兩岸關係限於非常被動的不利地位。所幸川普利用韓半島局勢對北京的強硬施壓,不僅讓中國無法顧及台灣議題,而且中國外長王毅在4月14日還自己挖了一個洞,其表示:「歷史一再證明,武力解決不了問題,對話才是唯一出路」。

這給予民進黨政府一個突破口,以及創造兩岸對等博奕的空間:如果中國不能容忍美國對北韓實施戰爭邊緣政策,認為這危及其最重視的周邊國際環境穩定,必須盡可能阻止,同樣的邏輯是否也能用於兩岸關係?

從專訪中可看到,蔡總統利用兩岸的政治制度差異,和台灣的民主化發展,凸顯不可強行統一的主調。這雖然是過去台灣方面的老生常談,但蔡總統在專訪中迅速承認中國的區域大國地位,以大國必須承擔的維持區域秩序和平的國際責任,限制中國對台灣的壓制,並進一步提出,中台雙方都在區域和平上面臨新的問卷。「兩張問卷」說,首次站在對等的立場上主動出擊:中國既然是區域大國,便負有以和平手段處理兩岸關係的責任,否則不僅有失大國身份,而且正如王毅所言,歷史早已證明,武力解決不了問題,等於是「以彼之道,還治彼身」。

這種說法除了要求中國檢視既有的對台政策路線之外,短期目標是將台灣能否參加今年度世界衛生大會作為「硬指標」:如果中方仍持續壓制台灣的參與,或如去年度那樣,指明台灣係在「一中原則」之下才得以參與,皆會被視為破壞兩岸關係的挑釁動作,須為兩岸關係的倒退負起主要責任。

今年秋天中國將舉行「十九大」,中國領導人即使不願意,也不能忽視蔡總統暗示,若兩岸...
今年秋天中國將舉行「十九大」,中國領導人即使不願意,也不能忽視蔡總統暗示,若兩岸關係不佳,很有可能會對今年秋季將舉行的十九大造成影響。 圖/美聯社

當然,鑑於兩岸關係不同於國際性的南北韓關係,北京不必然要回應蔡總統的「兩張問卷說」。然而,由於今年秋天中國將舉行「十九大」,中國領導人即使不願意,也不能忽視蔡總統將兩岸關係和區域穩定的連結在一起,暗示若兩岸關係不佳,很有可能會對今年秋季將舉行的十九大造成影響。利用這個連結向中國國家主席習近平傳遞訊息,透露兩岸領導人至少在短期內有合作的空間。

不過,蔡總統在這方面的操作,最主要的難處或許就是缺乏「可信度」。如學者張國城所言,中國明確瞭解,民進黨政府的「維持現狀」有一定的心理、輿論和民意基礎,因此發生重大變化的可能性幾近於零。

如何讓中南海確信這次專訪透露出來的政策路線具有可信度,即將來臨的就職週年演說,或許是另一個指標。但是更重要的,還是在於利用行動來賦予可信度,一如川普在朝鮮半島的行動。

2015年以來,伴隨美軍南海自由航行、馬習會、南海仲裁等相關重大東亞國際事件,顯示習近平早已將兩岸關係完全融入其對亞太的大國戰略競爭當中。如果台灣依然秉持過去「兩岸高於外交」的作法,很可能會誤判局勢的發展。

但若要利用國際局勢來替自己的政策增加可信度,需要高度的技巧,因為中華民國既不是主要的區域大國,更不被絕大多數國家承認為正式國家,難以調動國際資源。

一個可能的切入點是,良好的美台關係,有助於美國牽制中國的中美新型大國關係與軍事關係。蔡總統的區域大國責任主張,可反過來協助美國制止中國對核心利益與重大關切的要求,後者是中方希望與美國劃分亞太勢力範圍的主要依據。然而馬政府後期,美台雙方針對南海仲裁出現互信危機,在朝鮮半島局勢告一段落後,美國勢必還是得在南海、東海等既存戰略矛盾上面對中國的挑戰。屆時台北還是要就此問題面臨美國的壓力。若不能成功消弭馬政府時代遺留的矛盾,台灣欲建構美台準軍事同盟的戰略,可能會功虧一簣。

民進黨政府未來如何操作美台關係,並在兩岸關係增加政策的可信度,還有待進一步觀察。

民進黨政府未來如何操作美台關係,並在兩岸關係增加政策的可信度,還有待進一步觀察。...
民進黨政府未來如何操作美台關係,並在兩岸關係增加政策的可信度,還有待進一步觀察。 圖/路透社

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