最新美國對臺軍售與2018年國防授權法草案的戰略意義

美國參議院軍事委員會（Senate Armed Services Committee）在6月28日通過的2018年度國防授權法草案關於盟友及伙伴的部分中，寫入要求美國海軍重啟對高雄或其他適合的臺灣港口的定期泊靠，並允許美國太平洋司令部（PACOM）接受臺灣船艦靠港；指示美國國防部協助臺灣發展本土水下戰力等內容，表達國會認為美國應強化與加強與臺灣的長期夥伴關係和戰略合作的態度。

緊接著在隔日，美國國務院宣布川普（Donald Trump）上任後的第一筆對臺軍售案。這筆軍售原本已在歐巴馬（Barack Obama）總統任內通過，但決定交由川普公布，然而川普上任後又延宕一段時日才公布，期間還有許多消息傳出，是因為可能加入F-35戰機在內的大型項目，才導致拖延。

最終公布的這筆總值14.2億美元軍售案並不包括F-35（見下表），但是包括以前被美國列為「攻擊性武器」而禁止出售的一些項目，如AGM-88高速反輻射飛彈（HARM）。

▲ 資料來源：作者根據相關資訊自行繪製

這兩起事件的時間，剛好在中國國家主席習近平前往香港出席主權移交20週年紀念會，以及主持新任香港特區行政長官（特首）林鄭月娥的就任儀式。加上6月21日美中舉行首次外交安全對話前，川普在個人推特（twitter）貼文宣稱，中國阻止北韓發展核武失敗，而外交安全對話又虎頭蛇尾草草結束，既無成果清單，也無聯合聲明或記者會。自然引起一些臆測，懷疑川普是否藉軍售案向中國施壓。

亡羊補牢：對臺軍售與國防授權法草案的戰略意義

平心而論，2018年度國防授權法目前只是參議院軍事委員會通過的草案而已，未來仍須通過國會表決，文字可能會有所更動；即使國會通過，川普總統是否會立即簽署也是未知數；即使他簽署了，行政部門要如何執行，國會也管不著。《臺灣關係法》不也明訂美國應繼續供應臺灣武器，但美國行政部門何嘗完全忠於這部國內法的規定。

因此，中國官方的反應相當溫和，沒有認為這是美國重新在臺灣「駐軍」，這向來是中國武力犯台的其中一項因素。實際上，中國外交部發言人陸慷在當天記者會上更重要的任務，是忙著向外界闡述中方關於中印兩國軍隊在錫金地區的對峙與越界事件的立場，根本無暇分神在仍是草案階段的2018年度國防授權法的內容。

即使立場激進的《環球時報》也承認，這個法案與未來的實際政策，仍是八竿子打不著關係，在措辭強硬的社評中也沒有認為這已經達到武力犯台的絕對標準，政策建議仍是視美軍的行動，調整對臺灣的施壓程度。這其實是在兩岸關係施展對南韓部署「末端高空防禦系統」（THAAD）的故技，諸如「考慮收回部分惠台經濟政策，比如減少臺灣水果的進口等，傳遞反對臺灣走危險路線的信號」，並「根據不同情況大陸軍艦過海峽中線、貼近臺灣海岸、甚至派戰機飛越臺灣島以及在臺灣空域搞例行巡航等措施擺到檯面上，把對台一般性施壓逐漸轉變為極限施壓」。簡單來說，一方面不敢對始作俑者的美國發火，遂拿與美國友好的中小型國家開刀，想透過「到華府最短的路徑是台北／首爾」的方式，達到自己的目的；另一方面又不敢直接明講應立即動武，以免干犯中央軍委，觸犯「妄議中央」的天條。

14.2億美元的規模，比起美國對印度、中東諸國的軍售，實在小巫見大巫。沒有傳言中的F-35或其他醒目的重型先進武器，顯然也沒有與中國撕破臉的意思。如果說美國要表達對中國在北韓議題毫無作為的不滿，那顯然把中國的丹東銀行、大連全球宇聯合船務有限公司，以及兩名中國公民，都列入對北韓的新制裁之內，更直接也更有效果。

真要說這兩起事件對美中台關係有何影響，主要是軍售案代表美國進一步將臺灣納入其亞太戰略框架之內，藉由增強臺灣的攻勢防禦能力來嚇阻兩岸戰事的爆發；如果2018年度國防授權法草案在未經更動的情況下獲得通過，那麼美國軍方便可以進一步強化臺灣的水下戰力，協助遏制中國海上力量。

至於美台軍艦相互靠港的戰略意義，雖然代表更深入的交流合作，甚至可能延伸至協防，但雙方連高級軍官定期交流都沒有建立，何況美台各港口久無接待對方軍艦的經驗，不可能很快就建立起靠港機制，遑論政治意義最重大的協防。這一條的現實意義，或許比較接近對中國的施壓，讓其不再阻撓美國軍艦對香港的靠港——2014年8月與2016年4月，中國都曾拒絕美國航空母艦訪問香港。

川普上台以來，美國國防部與國會展現出比較明顯的友台傾向。國會固不必說，國防部主要是考量中國崛起帶來的戰略壓力，作者以前在〈香格里拉會議：馬蒂斯談對臺軍售的考量〉談過，不再贅言。這起軍售的操作有幾分川普就任前後對「一中政策」的態度變化：先拖延，再放出可能包含F-35等更敏感的項目，最後以不包含重型項目，但包含其他以往拒售的攻擊性武器，有助於提升蔡英文政府的「重層嚇阻」國防戰略攻勢防禦能力的方式，降低中國抗議的著力點。

美國的算盤：強化臺灣水下戰力

本次軍售的關鍵，是可供F-16戰機直接使用的HARM、JSOW、MK-48重型魚雷，以及將中華民國海軍現有的MK-46魚雷升級為MK-54輕型魚雷的套件。不過前兩項與後兩項具有不同的意義－前者較限於台海戰事的需求，後者則注重美軍在亞太防堵中國海上力量的需求。

本次出售給臺灣的HARM是已經停產的B型，似無搭配AN／ASQ-213A/R7 HARM目標瞄準系統（HTS）出售，大幅限制HARM的射程（約25公里）與攻擊能力（無法攻擊機動發射車）。JSOW則是無動力系統、靠滑翔方式推進的C型，並非美軍測試中，具有動力推進，射程最高可達560公里JSOW-ER；亦不清楚是否為搭載美軍Link-16資料鏈的Block III型（JSOW-C1）。

這顯示美軍刻意先提供較現役等級稍低的版本來進一步降低中國的反彈。但由於這兩項武器皆是軍售管道（FMS），如軍事評論家梅復興先生所言，一旦成為使用國，獲得後續精進提升型的機率通常就頗看好。

但是本次出售的JSOW-C搭載多用途穿透彈頭（500磅／227公斤），可用以攻擊「點目標」（機堡、掩體、指揮中心等）或地下設施，並可搭配臺灣自行研發，同樣為遠距攻擊武器，但主要配備集束炸彈，用來攻擊機場跑道、部隊集結的「萬劍機場聯合遙攻武器」（萬劍彈），兩者互補，並非「臺灣做出什麼，美國就出售什麼」的都市傳說。

兩項魚雷軍售，MK-48魚雷雖然是Mod 6 AT（Advanced Technology）型，非更先進的Mod 7型，但也是美國外銷巴西與土耳其海軍的型號。相比臺灣兩艘海龍級潛艦使用的德製SUT重型魚雷具有更先進的技術：極速高60%、射程增25%，靜音及聲納的搜索暨目標辨識性能也大幅提昇。MK-54輕型魚雷則被設計來同時在深海區與淺海區，以及擁有多種聲紋背景的海域，對抗核子潛艦與技術日益進步的柴電潛艦。

這兩項軍售與2018年度國防授權法草案要求協助增強臺灣水下戰力的內容基本相同，除了有助於臺灣在戰爭中反擊中國海軍，也符合美軍在亞太遏制中國海上力量的戰略需求。不過問題在於，假使國防授權法草案的內容得到通過，美軍將如何因應。

美國參議院軍事委員會要求美軍必須協助臺灣強化包括「載具」在內的本土水下戰力，固然是著眼於讓臺灣協助遏制中國的海上力量，但模糊的文意也同時保留許多臆測空間——既可能只協助劍龍級潛艦升級，也可能隱含積極參與臺灣的潛艦國造案，從中替選區產業創造獲利之意。畢竟臺灣要從歐洲獲得可靠的技術來源相當困難，也不太可能從日本得到二手潛艦。

不過正因如此模糊，行政部門若要配合，不太容易重蹈當年小布希（George W. Bush Jr.）政府時期，美國海軍極力反對為了出售柴電潛艦予臺灣，而在美國境內重啟柴電潛艦生產線的往事。但這也限制了臺灣的潛艦國造案能從美國獲得幫助的程度。最終，美國可能還是只以升級劍龍級潛艦、協助臺灣發展智慧型水雷等「拒止型」武器，增強臺灣的「重層嚇阻」能力為主，不會主動涉入潛艦國造案。