印尼反惡法大遊行：木已成舟的《肅貪會法》修正案

9月23日，印尼爆發街頭抗議遊行，把修法爭議帶入國際媒體視線。這次抗議雖然涉及多部修正法案，但主要圍繞在針對《印尼刑法》（KUHP）與《2002年肅貪委員會法》（Undang-undang Nomor 30 Tahun 2002，以下簡稱《肅貪會法》）修正案。

如今，《印尼刑法》修正案已確定不在本次會期排程中，但國會早已在9月17日通過了《肅貪會法》修正案。按照一般程序，獲得國會通過的法案在總統簽署後即生效。然而，即便總統遲遲不簽署，法案仍會在30天後，也就是剛過去的10月17日，自動生效。

「肅貪會」的背景

《肅貪會法》修正案的主要爭議，在於將原本獨立的反貪機構，納入行政機關並受其管理。外界擔憂的是，如此一來是否還可能檢舉行政機關的貪污行為？要理解這起修法爭議，需要一併弄懂「肅貪會」的背景，以及其在法律位置上的變化。

肅貪會是前總統梅嘉娃蒂（Megawati Sukarnoputri）任內通過的《2002年肅貪委員會法》下成立的。與肅貪會同期，還有兩個反貪相關的機構，分別是「消除腐敗聯合小組」（TGTPK，2000-2001）與「根除腐敗問題小組」（Timtas Tipikor，2005-2008）。

前者在成立不久即反遭調查對象申請司法審查，最終被法庭宣判其成立的法案條文解釋不清，而被迫解散；後者則是在沒有明確理由下，被前總統蘇西洛（Susilo Bambang）宣布解散。唯獨肅貪會維持至今，原因除了隨著時間演進，印尼法治體制相對完善等因素，也因為其行動受到外界擁護。

在成立後的十餘年內，肅貪會的逮捕與起訴對象，就已包括法官、警官、72名國會議員及正副議長。得益於肅貪法案賦予的獨立調查與檢察權，以及獨立的成員人員挑選權，肅貪會雖是國家僱員，卻不受公務人員法約束，其獨立性也勝於警察。如此罕見的地位，也是基於印尼社會長期受貪污困擾，而成立的特殊機構。

隨著執法次數增加，肅貪會與各權力單位的關係也越趨緊張。這裡暫時不談針對肅貪會的顯見暴力（例如成員被潑強酸），而是著眼於討論在所謂民主與法治體系下，肅貪會成立至今，在國會和法庭上的拉扯與角力。

「肅貪會」在國會上的拉扯

2015年1月，在現任總統佐科威（Joko Widodo）提名Budi Gunawan為印尼警察總長人選的三天後，肅貪會隨即宣布在經過半年調查，確認這名新科警總人選為貪污嫌疑人。不久，警方指控肅貪會主席及成員涉及偽造文書。這一連環事件，被稱為第三次「壁虎與鱷魚大戰」¹。而這一年，議會開始正式起草第一次《肅貪會法》修正案。

第一次修正提案最終被延後，但草稿明確透露解散肅貪會的企圖，包括規定肅貪會在成立12年後解散、剝奪檢控權、只能負責超過500億印尼盾的弊案，以及監聽與錄音需先取得許可。然而，在肅貪會起訴的各大貪污弊案，監聽所取得的資料，往往是其中的重要證據。

2016年，國會再次討論修正案，取消12年解散條件，增加「停止調查令」（SP3），即唯有在取得新證據才得重新展開調查。此修正案於總統與國會協調後，再次延後。隔年，發生超過千萬美金的電子身份證（e-ktp）採購弊案，肅貪會起訴了包括正副議長等人。國會援引質詢權，針對肅貪會大量的監聽行為展開調查，而後者以自己不受行政機關約束等理由，拒絕前往備詢，使得兩者的衝突徹底浮上檯面。

2019年，第三次修法提案。9月5日，在大約70名議員出席的情況下（議員總數為575人），通過將修法提案排入排程。9月13日辯論，17日獲准通過，全程13天。修法旨在將肅貪會納入行政體系，並受後者監督。雖然政府澄清只有部分成員會歸為公務人員，但整體亦受公務人員法規範。此外，監聽行為亦需於獲准後始得進行。

針對《肅貪會法》的司法審查申請

直接修法只是運用「民主程序」的其中一個方法，與其並行的，還有另一個相對婉轉但常使用的方法，即針對《肅貪會法》提出將近20次的司法審查申請。

當中大部分由積極反對該法者所提出，申請人試圖以司法審查的方式，證明該法案內容違憲，進而達到癱瘓和解散肅貪會的目的。以下幾件申請案，可大致看出申請人的做法與法庭態度。

1. 2004年第69號申請：
   申請人為2001至2002年間俄製直升機採購弊案嫌疑人。其主張肅貪會的調查權已違反1945年印尼憲法中，人們擁有不被法律溯及以往的基本人權（因為肅貪會的成立晚於其涉案事件）。法庭以申請人缺乏法律基礎為由，拒絕審理。

2. 2006年第10號申請：
   申請人主張《肅貪會法》出現數十次的「考慮」字眼，涉及界定不明。但由於出現次數頻繁，一旦全部重新定義，意味著將癱瘓肅貪會的運作。法庭以申請人缺乏法律基礎為由，拒絕審理。

3. 2006年第12-16-19號申請（合併判決）：
   申請人為前選舉委員會成員。其主張《肅貪會法》的「獨立及免於受任何影響」與「執行檢驗、調查與檢控貪污案」等內容，均違反憲法的「印尼是法治國家」條文。法庭認為其非全然不受控制的單位，駁回申請。

   此處還提及之後將持續發酵的關鍵內容——委員會未被授權發布「停止調查令」（SP3，依規定只有警方得以授權），因而無法成為完整的調查單位。雖然此時法庭認定不影響運作，也承認其調查權，但肅貪會的反對者及國會立法者，都試圖賦權其他單位命令其停止調查。這也在第三次修法草稿中展現出來。

4. 2007年第19號申請：
   申請人主張《肅貪會法》的「委員會成員需至少大學畢業」之內容，涉及歧視與違反公平就業機會。另有2010年第37-39號申請：申請人主張「需有15年經驗，年齡介於40歲至65歲」內容違法。法庭以委員會擁有此專業需要為由，均駁回申請。

5. 2009年第133號申請：
   申請人為肅貪會成員，主張其中的「肅貪會成員一旦成為刑事被告，就應離開工作崗位」之內容，違反無罪推定原則。申請書的背景發生在第一次「壁虎與鱷魚大戰」，委員會成員被警方列為刑事犯罪嫌疑人。法庭認定除非成員涉及貪污案，不然無需離職。

如果說肅貪會在前述判決中贏得基本勝利，且其獨立調查權與檢控權都在判決中獲得認可，那麼2017年的判決則算是改變局面——法官認定肅貪會隸屬行政管轄的範圍。

憲法法庭特別澄清與過往判決並無衝突，因為肅貪會的確擁有司法權，但執行調查與起訴貪污的行為，與警察和檢察官相同，也應該一併視為隸屬行政機關。此一判決與2014年公務人員法（UU ASN）相符。在這個幾年前頒布的法律中，並沒有把檢察官排除在管理之外，顯示法律間的環環相扣。

即便憲法法庭在過去的審查判決中，直接或間接地認可肅貪會的獨立性，但至此時，卻採取相反的態度。值得注意的是，此判決的時間背景為電子採購弊案後，肅貪會與國會的衝突期間。

肅貪會的監聽與釣魚辦案常被指責為不法，但修法並未實際規範行為守則，而是讓肅貪會聽命於行政機關，並沒有解決侵權指控。行政機關是否不可能中立地審核肅貪會的監聽申請？主要的阻礙，在於過去與目前的經驗，都無法給予人們足夠的信心。

已通過的《肅貪會法》修正案，能撤銷嗎？

前述簡單說明一系列針對印尼肅貪會的修法申請與司法審查，顯然，反撲的力量也可以在「民主制度」中積極運作。反對力量並不總是在體制外，以明顯可見和暴力的方式去張揚；而可以是以維護人權，甚至以聲稱維護法治國家的面貌對外展現。

當「民主」與「法治」字眼的實際內容已被抽空，且被當成共同語言讓各方使用時，我們是否有足夠的能力辨識其中的差異？如果僅僅截取一部分的特徵來衡量及判斷，或以「有無民主與法治體制」來區分進步與保守，都很容易被蒙蔽。

按照如今的進程，要撤銷已通過的法案，方法有三：一是由議會在法案生效前撤回，而此時顯然無用。其二是透過憲法法庭裁定無效，日前已在申請中，但一般不認為憲法法庭會在爭議案件中做明確裁示。第三，即至今最多人討論的，透過總統頒布行政命令（PERPPU）下令暫停。

然而，行政命令只是暫時性的命令。除了會陷入此刻是否符合引用行政命令的「緊急必要時刻」條件爭議，在宣布暫時性命令後，實際上仍得進入國會辯論。對於一名剛當選連任的總統而言，是否可能立即與國會（包括其本身所屬的政黨聯盟）產生矛盾，相信機率不高。

印尼肅貪會是否就如外界預言的將失去獨立性，或是能等待來自憲法法庭的奇蹟，相信結果很快就會揭曉。

最後必須提及，在爆發抗議活動的當下，事件被許多外國媒體集中在與性別相關的法案（如婚外性行為等），反倒是台灣媒體如《中央社》和《轉角國際》，當下即把握住基本面貌。此類完全傾向性別的報導，也出現在不久前的汶萊《伊斯蘭刑法》，只側重在同志性行為被對待的法條，而無視其整體修法的影響範圍。

這種情況部分肇因於人們對當地國家的印象（例如經濟開發程度與宗教），也或許因為涉及較複雜的脈絡，而選擇用簡易的道德高度去談論性別人權。性別人權固然重要，退一步來說，這不意味著重視特定議題者也必須重視全部議題，但如果無視性別人權只是整體修法的一部分，不僅無助於改善，也可能會做出錯誤的評價與判斷。

• Cicak Versus Buaya，起源於警方指稱肅貪委員會為壁虎，他人則以鱷魚視之。第一次壁虎與鱷魚大戰發生在2009年，第二次在2012年，第三次則在2015年，皆是以肅貪委員會逮捕警方高層後，又被警方逮捕而爆發。