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印尼反惡法大遊行:木已成舟的《肅貪會法》修正案

攝於9月26日,印尼東爪哇。 圖/美聯社
攝於9月26日,印尼東爪哇。 圖/美聯社

9月23日,印尼爆發街頭抗議遊行,把修法爭議帶入國際媒體視線。這次抗議雖然涉及多部修正法案,但主要圍繞在針對《印尼刑法》(KUHP)與《2002年肅貪委員會法》(Undang-undang Nomor 30 Tahun 2002,以下簡稱《肅貪會法》)修正案。

如今,《印尼刑法》修正案已確定不在本次會期排程中,但國會早已在9月17日通過了《肅貪會法》修正案。按照一般程序,獲得國會通過的法案在總統簽署後即生效。然而,即便總統遲遲不簽署,法案仍會在30天後,也就是剛過去的10月17日,自動生效。

「肅貪會」的背景

《肅貪會法》修正案的主要爭議,在於將原本獨立的反貪機構,納入行政機關並受其管理。外界擔憂的是,如此一來是否還可能檢舉行政機關的貪污行為?要理解這起修法爭議,需要一併弄懂「肅貪會」的背景,以及其在法律位置上的變化。

肅貪會是前總統梅嘉娃蒂(Megawati Sukarnoputri)任內通過的《2002年肅貪委員會法》下成立的。與肅貪會同期,還有兩個反貪相關的機構,分別是「消除腐敗聯合小組」(TGTPK,2000-2001)與「根除腐敗問題小組」(Timtas Tipikor,2005-2008)。

前者在成立不久即反遭調查對象申請司法審查,最終被法庭宣判其成立的法案條文解釋不清,而被迫解散;後者則是在沒有明確理由下,被前總統蘇西洛(Susilo Bambang)宣布解散。唯獨肅貪會維持至今,原因除了隨著時間演進,印尼法治體制相對完善等因素,也因為其行動受到外界擁護。

在成立後的十餘年內,肅貪會的逮捕與起訴對象,就已包括法官、警官、72名國會議員及正副議長。得益於肅貪法案賦予的獨立調查與檢察權,以及獨立的成員人員挑選權,肅貪會雖是國家僱員,卻不受公務人員法約束,其獨立性也勝於警察。如此罕見的地位,也是基於印尼社會長期受貪污困擾,而成立的特殊機構。

隨著執法次數增加,肅貪會與各權力單位的關係也越趨緊張。這裡暫時不談針對肅貪會的顯見暴力(例如成員被潑強酸),而是著眼於討論在所謂民主與法治體系下,肅貪會成立至今,在國會和法庭上的拉扯與角力。

攝於9月30日,印尼西爪哇。 圖/美聯社
攝於9月30日,印尼西爪哇。 圖/美聯社

「肅貪會」在國會上的拉扯

2015年1月,在現任總統佐科威(Joko Widodo)提名Budi Gunawan為印尼警察總長人選的三天後,肅貪會隨即宣布在經過半年調查,確認這名新科警總人選為貪污嫌疑人。不久,警方指控肅貪會主席及成員涉及偽造文書。這一連環事件,被稱為第三次「壁虎與鱷魚大戰」1。而這一年,議會開始正式起草第一次《肅貪會法》修正案。

第一次修正提案最終被延後,但草稿明確透露解散肅貪會的企圖,包括規定肅貪會在成立12年後解散、剝奪檢控權、只能負責超過500億印尼盾的弊案,以及監聽與錄音需先取得許可。然而,在肅貪會起訴的各大貪污弊案,監聽所取得的資料,往往是其中的重要證據。

2016年,國會再次討論修正案,取消12年解散條件,增加「停止調查令」(SP3),即唯有在取得新證據才得重新展開調查。此修正案於總統與國會協調後,再次延後。隔年,發生超過千萬美金的電子身份證(e-ktp)採購弊案,肅貪會起訴了包括正副議長等人。國會援引質詢權,針對肅貪會大量的監聽行為展開調查,而後者以自己不受行政機關約束等理由,拒絕前往備詢,使得兩者的衝突徹底浮上檯面。

2019年,第三次修法提案。9月5日,在大約70名議員出席的情況下(議員總數為575人),通過將修法提案排入排程。9月13日辯論,17日獲准通過,全程13天。修法旨在將肅貪會納入行政體系,並受後者監督。雖然政府澄清只有部分成員會歸為公務人員,但整體亦受公務人員法規範。此外,監聽行為亦需於獲准後始得進行。

攝於9月25日,印尼蘇拉威西。 圖/美聯社
攝於9月25日,印尼蘇拉威西。 圖/美聯社

針對《肅貪會法》的司法審查申請

直接修法只是運用「民主程序」的其中一個方法,與其並行的,還有另一個相對婉轉但常使用的方法,即針對《肅貪會法》提出將近20次的司法審查申請。

當中大部分由積極反對該法者所提出,申請人試圖以司法審查的方式,證明該法案內容違憲,進而達到癱瘓和解散肅貪會的目的。以下幾件申請案,可大致看出申請人的做法與法庭態度。

  1. 2004年第69號申請:
    申請人為2001至2002年間俄製直升機採購弊案嫌疑人。其主張肅貪會的調查權已違反1945年印尼憲法中,人們擁有不被法律溯及以往的基本人權(因為肅貪會的成立晚於其涉案事件)。法庭以申請人缺乏法律基礎為由,拒絕審理。

  2. 2006年第10號申請:
    申請人主張《肅貪會法》出現數十次的「考慮」字眼,涉及界定不明。但由於出現次數頻繁,一旦全部重新定義,意味著將癱瘓肅貪會的運作。法庭以申請人缺乏法律基礎為由,拒絕審理。

  3. 2006年第12-16-19號申請(合併判決):
    申請人為前選舉委員會成員。其主張《肅貪會法》的「獨立及免於受任何影響」與「執行檢驗、調查與檢控貪污案」等內容,均違反憲法的「印尼是法治國家」條文。法庭認為其非全然不受控制的單位,駁回申請。

    此處還提及之後將持續發酵的關鍵內容——委員會未被授權發布「停止調查令」(SP3,依規定只有警方得以授權),因而無法成為完整的調查單位。雖然此時法庭認定不影響運作,也承認其調查權,但肅貪會的反對者及國會立法者,都試圖賦權其他單位命令其停止調查。這也在第三次修法草稿中展現出來。

  4. 2007年第19號申請:
    申請人主張《肅貪會法》的「委員會成員需至少大學畢業」之內容,涉及歧視與違反公平就業機會。另有2010年第37-39號申請:申請人主張「需有15年經驗,年齡介於40歲至65歲」內容違法。法庭以委員會擁有此專業需要為由,均駁回申請。

  5. 2009年第133號申請:
    申請人為肅貪會成員,主張其中的「肅貪會成員一旦成為刑事被告,就應離開工作崗位」之內容,違反無罪推定原則。申請書的背景發生在第一次「壁虎與鱷魚大戰」,委員會成員被警方列為刑事犯罪嫌疑人。法庭認定除非成員涉及貪污案,不然無需離職。

如果說肅貪會在前述判決中贏得基本勝利,且其獨立調查權與檢控權都在判決中獲得認可,那麼2017年的判決則算是改變局面——法官認定肅貪會隸屬行政管轄的範圍。

憲法法庭特別澄清與過往判決並無衝突,因為肅貪會的確擁有司法權,但執行調查與起訴貪污的行為,與警察和檢察官相同,也應該一併視為隸屬行政機關。此一判決與2014年公務人員法(UU ASN)相符。在這個幾年前頒布的法律中,並沒有把檢察官排除在管理之外,顯示法律間的環環相扣

即便憲法法庭在過去的審查判決中,直接或間接地認可肅貪會的獨立性,但至此時,卻採取相反的態度。值得注意的是,此判決的時間背景為電子採購弊案後,肅貪會與國會的衝突期間。

肅貪會的監聽與釣魚辦案常被指責為不法,但修法並未實際規範行為守則,而是讓肅貪會聽命於行政機關,並沒有解決侵權指控。行政機關是否不可能中立地審核肅貪會的監聽申請?主要的阻礙,在於過去與目前的經驗,都無法給予人們足夠的信心。

攝於9月30日,印尼雅加達。 圖/路透社
攝於9月30日,印尼雅加達。 圖/路透社

攝於9月24日,印尼雅加達。 圖/美聯社
攝於9月24日,印尼雅加達。 圖/美聯社

已通過的《肅貪會法》修正案,能撤銷嗎?

前述簡單說明一系列針對印尼肅貪會的修法申請與司法審查,顯然,反撲的力量也可以在「民主制度」中積極運作。反對力量並不總是在體制外,以明顯可見和暴力的方式去張揚;而可以是以維護人權,甚至以聲稱維護法治國家的面貌對外展現。

當「民主」與「法治」字眼的實際內容已被抽空,且被當成共同語言讓各方使用時,我們是否有足夠的能力辨識其中的差異?如果僅僅截取一部分的特徵來衡量及判斷,或以「有無民主與法治體制」來區分進步與保守,都很容易被蒙蔽。

按照如今的進程,要撤銷已通過的法案,方法有三:一是由議會在法案生效前撤回,而此時顯然無用。其二是透過憲法法庭裁定無效,日前已在申請中,但一般不認為憲法法庭會在爭議案件中做明確裁示。第三,即至今最多人討論的,透過總統頒布行政命令(PERPPU)下令暫停。

然而,行政命令只是暫時性的命令。除了會陷入此刻是否符合引用行政命令的「緊急必要時刻」條件爭議,在宣布暫時性命令後,實際上仍得進入國會辯論。對於一名剛當選連任的總統而言,是否可能立即與國會(包括其本身所屬的政黨聯盟)產生矛盾,相信機率不高。

印尼肅貪會是否就如外界預言的將失去獨立性,或是能等待來自憲法法庭的奇蹟,相信結果很快就會揭曉。

最後必須提及,在爆發抗議活動的當下,事件被許多外國媒體集中在與性別相關的法案(如婚外性行為等),反倒是台灣媒體如《中央社》和《轉角國際》,當下即把握住基本面貌。此類完全傾向性別的報導,也出現在不久前的汶萊《伊斯蘭刑法》,只側重在同志性行為被對待的法條,而無視其整體修法的影響範圍。

這種情況部分肇因於人們對當地國家的印象(例如經濟開發程度與宗教),也或許因為涉及較複雜的脈絡,而選擇用簡易的道德高度去談論性別人權。性別人權固然重要,退一步來說,這不意味著重視特定議題者也必須重視全部議題,但如果無視性別人權只是整體修法的一部分,不僅無助於改善,也可能會做出錯誤的評價與判斷。

攝於9月30日,印尼雅加達。 圖/美聯社
攝於9月30日,印尼雅加達。 圖/美聯社

  • Cicak Versus Buaya,起源於警方指稱肅貪委員會為壁虎,他人則以鱷魚視之。第一次壁虎與鱷魚大戰發生在2009年,第二次在2012年,第三次則在2015年,皆是以肅貪委員會逮捕警方高層後,又被警方逮捕而爆發。

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