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抗疫期間難民救不救?馬來西亞政策下的「無證件移民」

4月初,一艘載有近200名羅興亞人的船隻,在蘭卡威(Langkawi)外海出沒,...
4月初,一艘載有近200名羅興亞人的船隻,在蘭卡威(Langkawi)外海出沒,試圖偷渡入境。 圖/美聯社

馬來西亞受疫情擴散影響,自3月18日實施行動管制。4月15日,馬來西亞武裝部隊在臉書上貼文,呼籲國民成為國家眼目,不要讓人口販子妄為,避免新型冠狀病毒疾病(COVID-19)感染群增加。武裝部隊的貼文被海事執法局與陸軍分享,貼文底下可見網民留言一片讚揚,最善意的說辭也是主張先自救才能救人。

貼文所指的是4月初,有一艘載有近200名羅興亞人的船隻,在蘭卡威(Langkawi)外海出沒,試圖偷渡入境。在海事執法局與空軍攔截後,最終被驅逐回公海。皇家海軍在貼文裡不忘強調,基於人道精神,已提供難民基本食品。一個月後,執法者以傳染病之名,對無證件勞工進行大逮捕。

難民被歸類在「無證件移民」

由於馬來西亞並非聯合國《難民地位公約》(Convention Relating to the Status of Refugees)簽約國,因此即使持有難民證(受聯合國難民署承認),在馬來西亞也無法律地位。唯一依據是《移民法》第六項「無合法證件入境」的外籍人士,一經定罪,可被判罰1萬馬幣,或監禁不超過5年與鞭刑。不過稍可沾上邊的是,作為聯合國《兒童權利公約》(Convention on the Rights of the Child,CRC)簽署國,兒童難民應予以保護。由於國際法對國內法律無約束作用,只有少數在司法裁決上承認難民地位的案例。

提到無證件外籍人士時,人們通常不會想到難民或尋求庇護者,而是「無證件勞工」。無證件勞工包括證件逾期、居留目的不符(旅遊或就學轉工作)和偷渡入境等,海外留學生就常在不經意間成為無證件勞工。難民既不獲准合法工作,也不獲政府補助,自然容易兼具無證件勞工身份。

當難民身份與無證件勞工不加區別地歸在同一類時,人們會以為他們屬於同一性質,並認定難民只是一群透過非法途徑入境,謀求金錢利益的人,即便難民在整體無證件移民中的佔比極低。無證件移民同時暗示著的,是認為對方「有國籍」;而否定無國籍人士的存在,也表示認為對方「有母國」,可以居留與遣返。

2015年,羅興亞人從孟加拉與緬甸出發,試圖從海上進入馬來西亞時被阻擋,成為國際轟動一時的海上難民危機。經過時間拉鋸,最終仍由馬來西亞和印尼接納,雖然兩者皆表明只會臨時接收。該事件讓許多人意識到,居住在馬來西亞的羅興亞人與其他難民的存在。

根據聯合難民署的記錄,在馬來西亞登記在冊的難民與尋求庇護者達179,520人,其中154,460人來自緬甸,包括101,580羅興亞人、22,660欽族及30,220其他人士。2010年以前,欽族(Kuki)曾是在馬來西亞最大的難民群體,但在若開邦局勢持續惡化下,越來越多羅興亞人出走,並以伊斯蘭教為主的馬來西亞,與福利較好的澳洲為目的地。

在緬甸,不只是信仰伊斯蘭教的羅興亞,其他少數民族如基督教的欽族、克倫(Karen)、撣族(Shan)等,都成為出逃在世界各國的難民。因此,不能只將羅興亞人理解為其與緬甸執政者的歷史糾葛,而無視他們只是眾多被壓迫的一員。馬國實際難民人數遠高於難民署計算,除了大量未能被認定為難民的人士,也包括在馬國官方預估上,常將難民計算在以無證件勞工為主的「無證件移民」。

馬來西亞並非《難民地位公約》簽約國,因此難民在馬國無法律地位。圖攝於2015年,...
馬來西亞並非《難民地位公約》簽約國,因此難民在馬國無法律地位。圖攝於2015年,蘭卡威。 圖/美聯社

難民既不獲准合法工作,也不獲政府補助,自然容易兼具無證件勞工身份。圖為居留在馬國...
難民既不獲准合法工作,也不獲政府補助,自然容易兼具無證件勞工身份。圖為居留在馬國的羅興亞人。 圖/法新社

無證件移民以「無證件勞工」為大宗

由於不加以區別,一般民眾現實生活中又很少接觸,難民予人的形象往往只是「外人」之一。最具代表性的外人,無疑是外籍勞工。馬來西亞人口只有3,200萬人,但根據內政部資料,合法外籍勞工為180萬人。按照每10名外籍勞工人有4人為無證件勞工推估,無證件勞工達126萬人,總外籍勞工人數在300萬左右。透過不同計算方式,其他部門和機構也常給出遠高於此的數字。當具體無證件勞工人數難以估計時,造成人們缺乏估算利弊的基準,而偏向提高無證件人士所帶來的風險,並同步轉移到難民身上。

人數之所以會變得難以估算,是與勞動力需求和族群利益有著錯綜複雜關係。由於早期經濟發展對基礎勞動力需求激增,帶動引進外籍勞動力。在1987年至1993年間,馬國創造了1,400萬個新工作崗位,相等於3.9%,但國內人力只成長3.1%,其餘皆由外籍勞動人口填補。如今,主要合法外籍勞動人口來自印尼,約70萬人,人數遠高於排第二的尼泊爾(接近40萬人),這還未包括以印尼籍為主的無證件勞工。

印尼勞動人口最初被引入,與種族因素有密切關聯。馬來西亞對外以多元種族共存為宣傳,但其中的權力平衡與種族人口比例有著正關聯。佔據人口比例過半的馬來人擁有相對穩定的權力結構,其次為華人和印度人。在文化相近等條件下,印尼人被視為最接近馬來人的外人,而「馬來」(Malay)的早期地理意義,就包含馬來西亞與印尼。當人口數量與種族地位相關時,主要族群對於人口結構的變化(無論是其他族群的增長,或外來人口導致本身被壓縮),都極為敏感。

80年代至90年代間,馬來西亞官方對印尼勞動力人口的偏好逐漸轉變,並陸續展開多次特赦與遣返行動。2002年,馬來西亞將至少14萬人強制遣返,另有接近同樣數量的自願回國人數。時任首相馬哈迪一度宣稱要完全終止印尼勞工,但在國內勞動缺口需求下,並未出現有效的轉型手段,時至今日,仍以印尼籍勞工為主。

偏好轉變的原因與馬來人的身份認同變化有關。經歷80年代伊斯蘭化政策後,伊斯蘭教從原本代表馬來人身份的三大元素(語言、伊斯蘭與習俗)中徹底脫穎而出。對外人的偏好,也從尋找語言與習俗相似(何況部分習俗可能與伊斯蘭教義衝突),轉為以穆斯林為主。偏好穆斯林的國家政策,對外可宣示融入國際伊斯蘭世界,對內則藉由強調身份,讓馬來社會更團結在穆斯林共同體底下。選舉期間,相關政黨常以團結全國穆斯林之名,或是製造穆斯林的敵人,來減少分散選票的風險。

國家政策無法迴避引入大量外籍勞動力觸及的現實層面問題:外籍勞工被視為都市貧民的競爭者,而語言與習俗相近的馬來人,反而是主要受害者。當大量外籍人口增長,尤其擁有高比例位於法律以外的無證件勞工,容易使人們相信其對社會帶來的危害大於貢獻。類似印象也同樣帶到在底層工作的難民。

馬國政府通常對穆斯林難民更為接受,但近年已逐漸緊縮。圖為居住在馬國的羅興亞人。 ...
馬國政府通常對穆斯林難民更為接受,但近年已逐漸緊縮。圖為居住在馬國的羅興亞人。 圖/歐新社

在馬國的羅興亞人已有10萬人,持續接納羅興亞難民,再也無法為馬來政治精英取得更高...
在馬國的羅興亞人已有10萬人,持續接納羅興亞難民,再也無法為馬來政治精英取得更高的政治利益。 圖/美聯社

政治利益影響難民救濟決策

種族與宗教主導的人力資源政策,也出現在處理難民問題上。

1978年越南船民事件,25,000難民先後進入馬來西亞,一度遭到馬國強硬拒絕。在國際壓力、金援,以及承諾會尋找第三方安置地後,難民才被允許安頓在島上。當初拒絕越南難民的原因之一,據信是與華人為主的越南難民可能改變馬國種族結構有關(1979年,華人與馬來人比例約為35%與47%)。

相較之下,馬國政府通常對穆斯林難民更為接受,例如主動接納遠在中東的敘利亞難民,或是不顧中國反對,允許逃入境的維吾爾人轉往土耳其。但是公開表達善意以外,往往沒有伴隨相應的生活支援措施,政策上不承認難民地位,難民只能繼續以非法方式謀生。唯一例外的是在沙巴的菲律賓難民(以穆斯林為主)有機會獲得工作許可,2004年更一度考慮提供永久居留權,但遭沙巴在地政黨反對。由於沙巴的馬來人人口只佔5%,聯邦政府的「善意」,被視為只想改變沙巴種族結構,影響政治生態。

同樣是穆斯林的羅興亞人,為何在未入境前就遭到高調拒絕?主要政黨之一的伊斯蘭黨,曾主張應以接收,但是並沒有得到同樣由馬來人組成的巫統和土團黨支持。由於反對聲浪太大,伊斯蘭黨最終轉而表示有能力才收留。馬來西亞並非今年才開始拒收,不僅是因為在馬國的羅興亞人已有10萬人,且持續接納羅興亞難民,再也無法為馬來政治精英取得更高的宣傳效益或政治利益。

國際間對難民的態度,與其說是分擔責任,不如說是轉移負擔。圖為4月7日,馬國羅興亞...
國際間對難民的態度,與其說是分擔責任,不如說是轉移負擔。圖為4月7日,馬國羅興亞人等待抗疫物資發放。 圖/路透社

圖為從馬來西亞出發到緬甸仰光的物資船,攝於2017年。 圖/美聯社
圖為從馬來西亞出發到緬甸仰光的物資船,攝於2017年。 圖/美聯社

難民問題是國際議題

雖然勞工和難民政策與種族宗教相呼應,但他們所產生的社會「問題」,並不都是假議題。在面對長達數年的國家經濟放緩後,人們對於支出、競爭與風險評估也更為敏感。當執政者無意透過政策支持難民滿足生活條件時,選擇性地放任,其結果必然會讓難民與現有社會產生衝突。只是目前並沒有一套公式去計算多少人才算多,增長到什麼程度才無法負荷。

如何緩解難民人數是國際議題。目前進行中的區域整合與重新定點安置,都無法成為長期方案。以羅興亞人為例,緬甸不承認其公民身份、孟加拉也只提供難民收留營地,既然無國,就無法遣送回國。在東南亞各國裡,只有柬埔寨與菲律賓是聯合國《難民地位公約》簽署國,但兩國同樣作為難民輸出國。

新加坡、馬來西亞和印尼都堅持拒絕參與。單獨簽署可能讓自己成為唯一負擔得起的簽約國,而成為其他國家轉送難民的目的地,唯有多國同時宣布合作,才有可能分擔。2015年的羅興亞難民危機,就是在馬來西亞、印尼與泰國取得共識後,才稍微緩解,只是執行力弱的東協(ASEAN)無法達到長期推動之效。

國際間對難民的態度,與其說是分擔責任,不如說是轉移負擔。2011年,馬來西亞與澳洲簽訂被稱為「馬來西亞方案」(Malaysia Solution)的難民互換協議。由澳洲移交800名尋求庇護者到馬來西亞,而馬來西亞每年轉移最多1,000名經聯合國難民署核可地位的難民到澳洲,為期四年,轉移過程出現的費用均由澳洲承擔。

乍看之下,無論人數或金錢,對澳洲都無利可圖。澳洲的計算是,面對越來越多經海上入境的尋求庇護者(數千人計),「馬來西亞方案」能讓船民經過馬來西亞時先被攔截,篩選後的難民才得以入境,如此才更名正言順地拒絕海上非法入境者。協議最終被澳洲法院以馬國無法保證善待難民為由,宣布違法而中止。

聯合國難民署原本期望以「自願遣返」、「成為在地公民」與「重新安置」三種辦法,解決難民人數。以羅興亞人為例,自願遣返不可能達成。聯合國難民署曾以欽邦恢復平靜為由,而取消欽族難民地位,但隨後緬甸再次惡化,只好再次恢復身份。成為在地公民的辦法受限於馬國法律,只能以放鬆和允許難民工作為目標。重新安置是最可能的辦法,自2005年以來,已有超過88,000人離開馬來西亞到美國、澳洲和加拿大等國。只是如今美國政策改變,連續數年減少接受國外難民安置人數,勢必影響重新安置速度。

如何減緩難民人數是國際議題。圖為從馬來西亞出發到緬甸仰光的物資船,攝於2017年...
如何減緩難民人數是國際議題。圖為從馬來西亞出發到緬甸仰光的物資船,攝於2017年。 圖/路透社

小結

馬來西亞政府常強調自己非難民地位公約簽約國,卻尊重聯合國難民署的建議幫助難民。然而事實上恰好相反,即便是持有難民證的難民,同樣沒有工作許可,只能由非政府組織救濟或進行非常規的日薪工作。一般民眾難以想像難民為何不被允許合法工作卻能維持生活,使得坊間常傳出政府以納稅人稅金補貼的謠言,並且影響人們估算國家財務負荷能力。

馬來西亞由人力資源部與內政部共同管理外籍勞工,將外籍人口視為國安問題。馬國政府每隔數年都展開全國大逮捕行動,往往數週內就能找到上萬名無證件人士。不僅反映無證件人口眾多,也說明執法者平日並非無從查詢,而是長期以來選擇性默許,只在特定時候以國家安全之名行動。默許的背後目的,或許還是與需要低廉勞動力有關。

無證件外籍人士得以進入馬來西亞,往往與邊境疏忽、管理失序貪腐,以及仍然需要廉價勞動力所致。各種原因讓政府對無證件勞工,始終抱著欲拒還迎的態度。無證件外籍人士遊走在法律以外,產生法律之外的商業、金流(如匯款)等交流管道,的確延伸出治裡難題。只是治理難題,往往因為將制度不足與內容(難民救不救)混在一起並談,容易導致討論失焦。

圖為居留在馬來西亞的羅興亞人上街抗議緬甸政府屠殺穆斯林,攝於2012年。 圖/美...
圖為居留在馬來西亞的羅興亞人上街抗議緬甸政府屠殺穆斯林,攝於2012年。 圖/美聯社

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