兩岸和平協議的虛與實（下）：簽訂和平協議對台灣的風險

▍上篇：

兩岸和平協議的虛與實：和平協議是什麼？

兩岸和平協議的弔詭之處

目前來講，國際法上的和平協議跟和平協定，恐怕都很難類比未來可能出現的兩岸和平協議，為什麼呢？因為國際法上的和平協議，通常是雙方已經打到兩敗俱傷，軍事狀態的解除是最重要的，就是先停火再談和平協議，而這個停火的中間就可以吵很久。

但是目前兩岸之間沒有停火問題，因為根本沒有火，不但沒有戰爭狀態，相反地，以國際關係的定義來講，是世界上雙邊關係最「融洽」的兩個政治實體之一。譬如說，就經濟上來講，台灣對於中國的貿易依存度，恐怕大於中國任何一省對於中國整體的貿易依存度。

然後，目前來講，中國基本上是台灣的最大投資國、最大貿易國、最大出超國、最大觀光客來源國、最大觀光客前往國，這是一個非常清楚的事實，基本上雙方沒有衝突。所以，在這種雙方這麼融洽的情況下，簽訂一個照理說應該是雙方打得劍拔弩張之下所要簽訂的和平協議，是一個非常奇特的國際法狀態。

所以，如果與中國簽訂和平協議，台灣可能會成為全世界國際法、國際關係各方面的活教室，做相關研究的人都會到台灣來，研究到底在這塊土地上曾經發生過什麼事，回去之後，或許作為各國的借鏡，或許作為各國的教訓——就是說，「奇怪！他們根本沒有打仗，但是卻願意犧牲一些東西去簽訂那些其他國家為了解除戰爭狀態、衝突狀態的和平協議。」

和平協議的常見內容，第一個是「重新安排國內秩序」，因為通常在交戰的狀態下，國內的秩序都會受到相當大的衝擊，所以一般在國際間的和平協議，都有秩序條款，就是雙方都不得攻擊對方的占領區，或者是不得再破壞秩序這一類的安排。但是現在，兩岸之間很明顯的不需要有這種安排。

其次是選舉新國會，因為和平協議既然要讓那些叛亂團體放下武器，一定要讓它能夠參與政府的統治，所以可能有新國會選舉，讓叛亂團體有一些席次。但是，中國根本沒有國會，他們的國會是人民代表大會。有沒有台灣的席次？早就有了，在中華人民共和國全國人民代表大會和政治協商會議開會的時候，都有台灣省代表，所以這個恐怕也不適用。而且中國並沒有具實質意義的選舉，所以說要選舉新國會，基本上這個大概也沒什麼用。

第三個是「組織臨時政府」，臨時政府通常包含了中央政府跟交戰團體的人員，用來共同監督各方面的事，但是現在來看，好像也不太存在這種必要性。

第四個是解除叛軍的武裝，這個是和平協議非常重要的，因為叛軍武裝沒有解除，很難談和平，但是，目前誰是叛軍？然後，還有安排停火、劃定安全區、派遣觀察員等等。

所以，兩岸如果簽訂和平協議，是蠻奇怪的，因為國際上他國簽訂和平協議的條件，現在都沒有在台灣和中國之間發生。為什麼要強調這些事？因為這些跟和平協議內容與貫徹有直接關係。

簽訂和平協議對台灣的風險

簽訂和平協議，即使條文看來對雙方都很公平，但是對台灣來講，仍然有風險。

第一，美國就沒有再支持台灣軍事的必要，因為已經和平了，而且，如果美國再支持台灣，有可能會被認為是破壞和平。也就是說，這個和平協議就算是很公平的，譬如說裡面有一個條款，明訂任何第三方不得支援任何一方，看起來是公平的——美國不可以支持台灣，也不可以支持中國。

可是對中國來講，美國支不支持並沒差，因為它的國土比較大，沒有安全威脅，而且它的安全也從來不是靠美國的支持，況且它的軍備自給自足的能力也絕對比台灣強。所以這個表面上的公平，其實對台灣卻是蠻大的問題。

第二，談和平協議一定要談軍事條款，因為軍事上的威脅是對和平最大的挑戰，也是保障和平的「物質性籌碼」。台灣基本上不存在大規模的毀滅性武器，譬如說轟炸機、彈道飛彈、核子武器，這些東西根本都沒有，所以沒有讓中國一定要讓步的物質性籌碼。和平協議的前提之一，一定要讓對方有可能受損，基本上就是你要能威脅我、我要能威脅你，它才願意去履行這個協議；如果對方根本不會被你所影響，那它單方面毀約，你也拿它沒辦法。

譬如說，以色列跟埃及為什麼可以簽訂協定？因為以色列小，埃及大，可是軍事的情況，很明顯是非常懸殊的，所以埃及簽訂這個協定，對埃及來講，以色列有可能單方面違反，所以以色列用土地作為交換，這可以增加埃及防禦的縱深。對以色列基本上是比較吃虧的，因為它要讓出一塊土地，而且也必須要信任埃及不會再發動進攻，但是以色列為什麼有這種信心？因為它夠強，軍事上它有把握，之前四戰全勝。因此，以色列在軍事上有把握，埃及在軍事上希望停止戰爭，所以簽訂這個和平協定。

可是今天來講，台灣跟中國，誰在軍事上比較有把握？這個很清楚。誰在安全上比較沒有問題？這個也很清楚。

在1980年代，蘇聯布署了一種新型的中程核子飛彈威脅西歐，飛彈從蘇聯發射，大概只需要不到10分鐘，就可以打到西歐的每一個國家，歐洲各國覺得威脅非常大，蘇聯就提出一個條件：「我們蘇聯跟你們歐洲是友好的，所以你們不用擔心飛彈會威脅你，只要美國軍隊撤出歐洲，蘇聯跟西歐自然友好，這些飛彈都可以撤除。」所以，當時歐洲很多國家的人民希望美軍撤出歐洲，換取蘇聯飛彈的撤離。

可是，當時美國方面認為這個危險性太高。美國軍隊撤離了，飛彈又回來怎麼辦？所以，美國不但不願意撤離，反而增加飛彈的布署，當時在西歐，雷根總統決定布署464枚陸射巡弋飛彈跟108枚潘興二號飛彈，潘興二號飛彈從歐洲發射，不到10分鐘就可以打中莫斯科。

在這種壓力之下，蘇聯同意簽訂限制中程核子武器的協定，美國那些飛彈花了近百億美元製造布署，不到幾年就拆了，交換條件是蘇聯也把他們的這些中程核武全部拆了，於是那些飛彈的布署其實是為了要拆除。但是真拆還是假拆呢？所以雙方都要有裁軍談判、武器查核的專家，去查核對方是不是真的拆了，是不是真的把飛彈銷毀，一定要親眼看到它整個變成廢鐵。所以，這方面需要複雜的談判技巧、查核技術跟彼此的互信。

台灣目前沒有任何人參加過國際間任何的裁軍談判或武器查核，這方面能力完全等於零。然後，台灣也沒有任何人在聯合國相關的機構工作過，所以對於國際間的維持和平、解除武裝的活動，也完全沒有任何人有經驗，所以對於這種談判能力跟查核技術，基本上，整個台灣目前是零。

可是中國有，因為它是聯合國成員，所以在聯合國這個裁軍總署裡，有中國籍的人參與維和活動，對於裁軍談判、武器查核有經驗的人員，中國也有，可是台灣沒有，這也是一個比較大的問題。

第三，和平協議簽訂前後可能會有更多不和平的舉動。例如1973年第四次中東戰爭的時候，打到第17天，埃及第三軍團大概七萬多人整個被以色列圍困，另外幾支以色列軍隊也已經快要進攻到開羅附近。當時聯合國給以色列和埃及很大的壓力，要雙方趕快停火，以色列就決定：「在停火之前我們要多占一點土地，爭取更多籌碼。」所以對埃及的轟炸更為激烈，而且後來以色列決定切斷被圍困的七萬人的水源，使得埃及軍心大亂，很快就同意停火。

所以，快要談論和平協議之前，交戰方為了要殺對方的價碼，一定會更加不和平，讓對方覺得說，「趕快跟我簽訂和平協議是必要的」。譬如1973年，美國跟北越要簽和平協議之前，尼克森認為要讓北越同意更好的條款，所以美國加緊對北越的轟炸，當時出動了大批B-52戰略轟炸機猛烈轟炸北越，大概在一個月的時間裡，對北越投下的炸彈超過50萬噸，當然北越方面也全力還擊。這就是說，要談和平協議之前，一定要更加痛打對方，這樣對方才會有簽訂的動機跟意願。

所以，要讓台灣內部反對和平協議的人閉嘴，「不和平」是最重要的。就是說，「你們現在反對和平協議，認為不對等、意見那麼多，那我就不和平給你看看，讓你感覺到切膚之痛，對其他問題才會比較沒那麼重視」。大家也可以發現到，對於目前談判中的貨貿協議、服貿協議，台灣內部有很多意見，所以接下來，中方可能就會強調對台灣經貿的壓力，讓你覺得不趕快通過的話，會被邊緣化，這是一個很嚴重的問題。

最重要的一點就是「要有破壞和平協議履行的能力」，也就是說，你要保護條約，最重要的是要有「破壞條約」和「報復對方破壞條約」的能力，對方才不敢隨便破壞，因為一方如果破壞，會遭另一方報復。這個非常重要。

譬如以色列跟埃及要簽訂和平協定，因為以色列在軍事上居於優勢，埃及當然怕萬一以色列攻過來怎麼辦？所以和平協定簽訂之後，美國就開始全面軍援埃及，原則上以色列有什麼武器，埃及就有什麼武器；而就武器的性能來講，以色列跟埃及幾乎相同。

以色列有F16，埃及也有F16；以色列有自製的戰車，美國就軍援給埃及M1戰車；以色列有阿帕契，埃及也有阿帕契。就是說，讓埃及心安，知道以色列若要攻過來撕毀和平協議的話，也沒那麼容易。對以色列也是一樣。不過以色列當然不是傻瓜，自己研發了很多新式裝備，大幅改良既有的裝備，這個是美國管不了的。

可是，台灣有這種能力嗎？我想這是一個大家可以思考的問題。中國在簽訂和平協議之前，可以大幅擴張武力，增加談判的籌碼。台灣可能也大幅擴張武力嗎？台灣如果跟中方簽訂了和平協議，那麼，中方可能說「我們要到台灣查核你的武器配備、軍事布署」，台灣小，中國大，查台灣可能一個月查完，查完整個中國要查幾年？所以基本上，這是非常不對等的，而且，更不要講台灣根本沒有這方面的人可以去查。

台灣如何因應和平協議？

基本上，如果不能阻止簽訂，就有幾個概念：

第一，先釐清法律的定位，然後還要有很強的談判團隊，包括對裁減軍備、限制武器、相關限制條件的查證方式，國際相關條件、實踐經驗，在相關理論上非常了解的人才，這是前提。不是一味地反對和平協議，而是要先準備。如果沒有準備，要如何去談？就像去參加國際棒球比賽卻沒有訓練，甚至是第一次拿球棒，那要怎麼上場比賽？這很困難。

第二，要了解對方的意圖。在國內法的位階跟效力一定要先行說明，不可加入「約制台灣內部有法律保障的自由」的條款，譬如說「取締反中言論跟主張」不能成為和平協議的內容、也不能成為中方遵守和平協議的理由。

第三，涉及台灣法律的修改也要開始進行，首先是修改公投法的相關設定。一件事情要成為公投案，基本上有四個門檻：第一個門檻是提案門檻，第二個門檻是公審會門檻，第三個門檻是投票人數門檻，第四個門檻是同意人數門檻。

個人認為公投法要朝一般人觀念的相反方向調整，譬如說，將來要公投和平協議，提案人、投票人和同意人數的門檻都應該還要提高，譬如投票的門檻過半不夠，或許需要三分之二的人出來投。關於其他的法律，如「兩岸人民關係條例」的修正，則更是必須的，甚至還需要把兩岸問題國際化、邀請國際組織參與等等。

以上這些，是我目前可以想出的一些因應，期待有更好的結果。

※ 本文摘編自《台灣健檢書》，更多內容請參本書。

《台灣健檢書》
作者：張國城
出版社：玉山社
出版日期：2016/09/12