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兩岸和平協議的虛與實(上):和平協議是什麼?

吳敦義將就任國民黨主席,黨的政綱小組已擬定新政綱,確定兩岸論述回歸「九二共識、一...
吳敦義將就任國民黨主席,黨的政綱小組已擬定新政綱,確定兩岸論述回歸「九二共識、一中各表」主軸。 圖/聯合報系資料照

和平協議代表什麼?

馬英九從2006年以來,即不斷在各種場合提出兩岸簽訂和平協議的議題,且隨著他的執政而趨向落實。他雖然在2016年下台,但這個議題不會因此而消失。

本文並不是站在支持或反對和平協議的立場,而是透過從各種角度論述和平協議,包括從國際法來看和平協議,進而討論兩岸和平協議,討論台灣到底有沒有簽訂和平協議的必要性,以及台灣簽訂和平協議可能的風險。

和平協議的基本概念

就國際法來看,一般和平協議大概分成五個概念:第一個叫和平條約,第二個叫停戰協定,第三個叫停火協定,第四個叫非軍事區或和平區的劃定,第五個叫和平協議。

和平協議簽訂的動機,常來自於交戰各方的利益跟國際社會成員的共同利益相互有衝突;如果交戰各方的利益跟國際社會成員的共通利益沒什麼關聯,衝突的情況就可能會長期持續。譬如以色列跟哈瑪斯衝突時,全世界對此都非常重視,因為它的所在地是中東,而中東過去是國際石油的重要產地之一,這個地區發生衝突可能影響石油的供應,所以就跟國際社會成員的共通利益很接近。

可是,在衣索比亞跟厄利垂亞這兩個地方,1990年代兩國打仗打了10年,除非是專研國際關係的人,不然幾乎沒人聽過這場戰爭,因為對於國際社會來講,這場戰爭的距離比較遙遠,而停戰壓力也相對小很多。

和平協議是一國政府與國內交戰團體締結的聲明

和平協議,基本上就是為了中止一國政府跟國內的政治實體,或者是國內的幾個政治實體的武裝衝突。基本上來講,就是政府與叛亂團體、交戰團體締結的聲明,不屬於《維也納條約法公約》的締結範圍,這個就是和平協議的定義。

和平協議基本上有三種:

首先是全面和平協議,譬如說,2006年尼泊爾政府跟國內的游擊隊簽訂的和平協議,尼泊爾政府是中央政府,跟國內的叛亂團體簽訂了和平協議,雙方停止武裝衝突,選舉新國會,組織臨時政府,然後解除叛軍的武裝。

和平協議簽訂的時候,通常叛軍同意被解除武裝的前提,是政府停止追訴他們的責任,因為叛亂份子都是抓到就會判死刑,所以和平協議就是「你停火交出武器,政府可以給你大赦或特赦」,而且一定要有國際間的監管,不然萬一武器交出去之後又被處死怎麼辦?所以,一定要有國際的介入,叛軍團體才會同意。通常叛軍團體會接受的原因,也都是已經被打得落花流水,打不下去了。而政府會接受,則是因為被叛軍打到頭痛萬分,所以才有簽訂的情形。

2006年,尼泊爾首相柯伊拉臘(左)與游擊隊領導人普拉昌簽署和平協議畫面。 圖/...
2006年,尼泊爾首相柯伊拉臘(左)與游擊隊領導人普拉昌簽署和平協議畫面。 圖/歐新社

如果現在叛軍已經處於即將被消滅的態勢,政府已經勝利在望,政府可能不會同意簽訂,就算簽訂了,條件可能非常差。反過來講,如果叛軍全國歸心,勝利在望,馬上就要建立新的政權,叛軍可能也不見得會同意簽訂。所以基本上,一定是在雙方都要感到戰爭的痛苦,而且也都有讓對方必須接受的這種實力,以及都有必須不得不接受的條件,和平協議才有可能存在。

其次是部分和平協議,基本上就處理一部分的問題。譬如說,1996年以色列和巴勒斯坦解放組織簽署跟水有關的條約,規範武裝衝突中水資源的運用。因為從1960年代開始,敘利亞就想要切斷約旦河上游的水源,不讓以色列使用,以色列就威脅,「不管之前怎樣,只要切斷水源,就視為戰爭行為」。敘利亞方面出動工兵跟機具切斷水源,以色列就用飛機轟炸。

到1996年,雙方陸續達成和解,就是說不管衝突狀況如何,雙方都不以水資源作為武器,因為水不是只有軍隊在喝,人民也在喝,若用水資源作為武器,恐怕有滅絕種族的惡意存在。譬如新加坡與馬來西亞,馬來西亞供應新加坡用水。但是,馬來西亞在每次跟新加坡有外交衝突或是歧見時,並不會用切斷水資源作為威脅,因為這是違反國際法的。

另一個例子是蘇丹跟蘇丹人民解放陣線,在1995年跟2004年簽訂了很多協議,後來,南蘇丹也在戰爭結束後宣布獨立。這時和平協議是協商前奏,就是和平進程的第一步,以增加雙方的對談,但是武裝衝突還沒有停止;就是雙方先談一下子,可是武裝衝突還在進行。

目前台灣跟中國之間並沒有進行中的武裝衝突,跟上面提到的尼泊爾叛軍是不一樣的。尼泊爾叛軍在簽訂了和平協議之後,可以參與政府的權力分配,保留若干國會席次給他們。但是基本上,台灣不太可能參與中國內部權力的分配,當然,中國在1979年葉劍英的「葉九條」已經講過了,表示「將來和平統一之後,台灣可以派人參加中央政府,大陸會給台灣留出位置,大陸不派人到台灣」,的確是符合這個國際法原則。不過,國際法對和平協議的保障比較弱。

台灣和中國若簽訂和平協議,可能會被定位為中國內戰的延續,也就是屬於中國的內部事務。台灣面對在中國內戰中獲勝的中華人民共和國,簽訂和平協議,可能成為叛亂團體,這是姜皇池教授的見解。

國際上常見的和平協議通常是各方先停火,再預備談判。先進行過渡階段中的談判,然後達成框架協議,最後整個完成。中國共產黨跟中國國民黨在1946年1月5日曾簽訂過一個《國共停戰辦法》,基本上就是國際法上的和平協議,第一就是規定停戰,然後恢復交通,遣送敵人的戰俘,雙方派遣代表,還要推定國共當事人跟公正人士組成軍事考察團,否則不能規範違反協議的一方,而且當時是由馬歇爾出面、在美國的斡旋下進行。

基本上,和平協議在國際間制定時,首先要定性——到底雙方的定位是什麼?第二個,就是討論的事項內容、人員、地點;第三個,通常會導入國際社會其他有監督能力的成員,然後有國內的民主監督機制等等。

由左至右是國民政府代表張群、調停使馬歇爾,以及中共代表周恩來。三人小組在1946...
由左至右是國民政府代表張群、調停使馬歇爾,以及中共代表周恩來。三人小組在1946年1月5日簽訂《國共停戰辦法》。 圖/維基共享

中國簽訂兩岸和平協議的目的是確定一個中國架構

在台灣,最早提出和平協議的就是馬英九,2006年3月21日,馬英九——當時是馬主席——在哈佛大學演講時表示「國民黨維持現狀政策不只是四不一沒有,那是陳總統提出來的,還有五個要,其中一個就是要簽訂和平協議」。然後在2007年10月15日,中共中央總書記胡錦濤在中國共產黨第17次全國代表大會的政治報告之中,把「兩岸簽署和平協定」寫入中國共產黨第17次全國代表大會的正式文件,可見雙方有一定的默契。

2008年10月27日,中國國民黨全球資訊網再次提出簽訂兩岸和平協定是馬總統競選期間的政見,然後,2010年3月31日,中共在第七個國防白皮書中提出,應該在一個中國原則基礎上,協商正式結束敵對狀態,達成和平協議。

所以基本上,當時台灣跟中國的兩個領導人都強調要簽訂和平協議,但是,我們現在跟中國簽訂和平協議,到底要解決什麼問題?是解決台灣的定位、一個中國的問題嗎?還是要解決敵對狀態的問題呢?還是解決誤解誤判然後帶來未來可能衝突的問題?

所以說,在這個問題意識之下,第一,這個簽約的主體,到底是一個國家的中央政府跟交戰團體?還是兩個交戰團體?還是兩個特殊關係的國家?還是兩個沒有國際關係的國家?然後,它到底算不算條約?在國內法的位階跟效力是什麼?

因為台灣不會也沒實力以武力破壞和平,所以,中國簽訂和平協議應該是要確定一個中國的架構。而台灣簽訂和平協議總不會是要獨立,要的是和平的保證,這其實就是馬總統講的「不統、不獨、不武」——中國要的是不獨,台灣要的是不武;然而,中國為了確定台灣同意一個中國,能在和平協議裡讓步到什麼程度?簽訂之後又要如何保證?這是一個很大的問題。

前面說過,跟和平有關的國際法文件基本上分成好幾種,第四種就是我們可能要面臨的「和平協議」。對於兩岸可能簽訂的和平協議,到底它的國際法定位是什麼?馬政府其實沒有很明確的說明。在這裡不是說誰一定會賣台,也不是說簽訂和平協議一定會怎樣,而是它的國際法定位到底是什麼?這又是一個問題。

中方很清楚地強調,是在「一個中國」原則之下,結束兩岸敵對狀態,達成和平協議,也就是說,它是要解決國共的內戰,而不是涉及國際法意義的條約。

實際上,現在兩岸簽訂的所有協議,從來沒有一個協議中方願意承認它是屬於國際法上的條約,這個是非常清楚的。除了一中原則之外,國際社會還有一個重要程序,就是簽訂的條約要送交聯合國進行存檔。因為在一次大戰以前,各國常常秘密簽訂各種條約,經常會出賣其他國家的利益,最後導致衝突甚至戰爭,所以後來二次大戰之後,聯合國有一系列的規定,要求各國簽條約要送交聯合國備查,任何國家都可以去翻閱,確定他國之間的條約有沒有損害到本國的利益。

所以在李登輝與陳水扁總統時代,台灣經常跟邦交國簽訂一些條約,譬如說,中華民國與巴拉圭共和國簽訂農業合作協定,簽完了之後,巴拉圭就會把協定送到聯合國,讓中華民國繼續在聯合國裡存在。當時是花了很多力氣在經營這些事,但現在大概就比較沒在經營了。這是一個可能要注意的地方。

2015年馬習會畫面。 圖/路透社
2015年馬習會畫面。 圖/路透社

中國簽訂和平協議的定位跟政治目的

中國簽訂和平協議的定位跟政治目的,主要分為六個部分:

第一個是前提性,就是說,這個和平協議不能白簽,一定要有一定的前提,這個前提就是一個中國的架構。

第二個是外部性,就是說,利用和平協議的簽訂,達成其他方面,如周邊協議的快速簽訂,同時,希望讓國際間覺得兩岸已經走向和平,因此促使各國重新對與台灣的安全協定、安全合作等,做另外的考量,這是它的外部性。

第三個是工具性,就是利用簽訂和平協議達成許多目標,譬如發掘台灣內部未來可用的人選,例如大家常聽到「五龍治水」、「八爪章魚」這些概念。透過和平協議的簽訂,誰反對?誰贊成?誰提出意見?這是一個非常好的觀察機會。

第四個是階段性,透過和平協議,接下來達成進一步的其他政治上的統合,或者是各方面的合作。

第五個是策略性,透過這個策略,顯示中國是愛好和平的,然後表示中國有意解決目前來講持續最久的內戰狀態。另外一方面,還有一個非常重要的策略——1982年,美國跟中國簽訂了《八一七公報》,美國承諾逐步減少對台的軍售,直到完全停止,然後,在品質上,原則上以1982年的性能為準。

但這樣做的前提是北京方面承諾要以和平方式解決台灣問題,也就是說,中方若用和平方式解決台灣問題,美方就同意減少軍售。《八一七公報》簽訂了之後,美國對台軍售開始減少,但是中共在六四事件之後,被美國單方面認為它沒有和平解決台海問題的意願,所以《八一七公報》中對台的軍售限制等於撕毀,美國繼續對台增加軍售。

今天兩岸如果簽訂和平協議,就等於幫中國落實了《八一七公報》裡面的規定,因為這很清楚,代表中方非常有誠意用和平方式解決台灣問題,同時這個和平方式是台灣也接受的,可知它的策略性有多大。

最後當然就是宣傳性——強調和平,誰不贊成和平協議就是破壞和平。目前國際上來講,和平當然是重要的價值,所以這個也是它的目的之一。

▍下篇:

兩岸和平協議的虛與實:簽訂和平協議對台灣的風險

※ 本文摘編自《台灣健檢書》,更多內容請參本書。


《台灣健檢書》
作者:張國城
出版社:玉山社
出版日期:2016/09/12

《台灣健檢書》書封。 圖/玉山社提供
《台灣健檢書》書封。 圖/玉山社提供

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